• “官告企”:紫金矿业被推上浪尖

    时事 > | Time Weekly - 2010-11-03 21:41:00
  • 信宜市政府起诉紫金矿业引发业界广泛关注。

    本报记者 王楠杰 实习生 雷佩雯 发自广州

    10月9日,广东省信宜市政府向信宜市人民法院提起民事诉讼,请求判决信宜市宝源矿业有限公司、信宜紫金矿业有限公司赔偿损失1950万元。

    这也是自今年9月30日被行政罚款956.313万元以来,紫金矿业收到的又一份巨额罚单。

    耐人寻味的是,原本作为信宜市“十大工业建设项目”和“八大特色龙头企业”之一的紫金矿业,与原本大力引进自己的政府方却分别成了原被告。这起被称为索赔金额最大的“官告企”案件,消息甫一公布,便成为公众瞩目的焦点。

    溃坝根源

    在信宜市人民政府网站的招商引资栏目里可以看到,信宜的资源优势是“物产资源丰富、人杰地灵”,矿产主要有玉石、花岗岩、滑石、金、银、铜、铁、锡等30多种,目前已开采的有20多种,其中银岩锡矿是全国第三大锡矿。 

    银岩锡矿是原广东省地质矿产局704地质大队在上世纪80年代探明的一个以锡为主的低品位多金属斑岩型锡矿床,经广东省地质矿产局审查批准的储量为锡金属量103203.21吨、钨金属量2056.58吨、钼金属量1382.70吨,是广东省最大的锡矿山。

    2005年1月,紫金矿业全资收购信宜宝源,于数百米山腰上建起银岩锡矿高旗岭尾矿库。该矿2009年顺利试产,2010年前五个月实现工业产值3000多万元,日处理量2000吨左右。对于地处粤西山区的县级市信宜来说,这是当地求之不得的招商引资大手笔。

    而据当地政府工作人员介绍,直至溃坝事故发生时为止,该矿依然处于试产阶段,其“税收贡献还没有体现”。

    “凡亚比”台风带来的暴雨成为了这起灾难的导火索,据媒体报道,9月21日凌晨的时候,第一道坝已被冲垮,把排洪洞给堵死了。水排不出就往外溢,大坝的底部承受的压力越来越大,大水就这样把第二道坝给冲垮了。大坝被冲垮后,堤坝本身的巨石也顺水而下,成为冲倒房屋的重要“帮凶”。

    但有当地村民认为,溃坝的根源是紫金矿业两个子公司在上游建设的银岩锡矿尾矿库。

    根据紫金矿业公告显示,银岩锡矿高旗岭尾矿库初期母坝为透水堆石坝,处于初期运行阶段。国家安监总局2009年5月下发的一份文件显示,钱排镇银岩锡矿山尾矿库在2008年曾经因为存在重大安全隐患被国家安监总局核查处理。根据核查情况,国务院安委会办公室向广东省政府印发了隐患整改指令,要求广东省立即责令该尾矿库停止运行,并认真排查治理隐患,严防事故发生,确保该尾矿库下游居民绝对安全。经协调小组多次跟踪督导,该隐患于2008年底前整改到位。

    广东省调查组也初步认定两家公司对尾矿库溃坝事件负有责任,但各方具体责任仍需等待最终调查报告的认定。国家安监总局前述文件中提到的隐患是否与此次溃坝事故的发生有关,目前还没有结论。

    记者了解到,今年上半年,广东省安监局给银岩锡矿高旗岭尾矿库颁发了安全生产许可证,溃坝事故后,10月9日,该许可证被依法注销。

    溃坝事件之后约两周,广东省纪委对媒体通报,信宜市安监局局长庄达耀、国土局局长温平生因涉嫌严重违纪,被信宜市纪委立案调查。但关于两人因何被调查,外界尚不清楚。媒体报道,信宜市安监局一位工作人员称,安监局负责尾矿库的安全生产不假,但出事的尾矿库由广东省安监局直接验收,省里不定期来考察过几次,信宜市安监局根本就没有资格。

    讽刺的是,如今仍挂在信宜市政府网站上的一份文件里,仍写着信宜紫金矿业的宗旨是坚持以“矿业立企、报国惠民”。

    低调行事

    尽管写下诉状的是信宜市政府,但先公布这个消息的反而是紫金矿业。

    紫金矿业17日晚间发布公告称,由于两被告拥有经营权的信宜市钱排镇银岩锡矿高旗岭尾矿库溃坝事件给信宜市造成了重大的人员伤亡和财产损失,信宜市政府请求法院判令:两被告赔偿损失1950万元,超出该金额的损失待全部核定后另行增加诉讼请求。

    有信宜市政府内部官员表示,政府方面本来不想公开消息,但紫金矿业率先发布公告让信宜市政府措手不及,连信宜市代市长黄玉华都觉得“这个消息来得很突然”,以至于政府不得不连夜起草通稿应对。

    信宜市政府法制局局长陈海清负责这起案件的具体事务操作,看起来简单的起诉状,经过了反复斟酌与修改,最终的稿子经过了五轮以上的修改。

    10月18日22时,信宜市政府就起诉信宜市宝源矿业有限公司、信宜紫金矿业有限公司,索赔1950万元的事件,举行新闻发布会,由市委常委、常务副市长范剑波主持。

    在该发布会上,政府发言人表示,基于要核定全部损失需要大量人力、物力和较长时间,同时考虑到为及时有效封存被告资产,以免出现资产被转移的情况,信宜市政府根据本级法院受案权限在2000万元以下(不含2000万元)的规定,初步提出1950万元的诉讼请求,待统计核定后,超出部分再另行提出诉讼请求,“切实维护受灾群众的合法权益”。

    “大家把政府想得太复杂了,很多媒体说我们这是司法上的突破,但其实我们当初真的是很单纯的想法。一方面是为了事情好解决,一方面也是为了保全企业的财产。”有信宜市政府工作人员在接受媒体采访时表态。

    社会对此案的关注度出乎了信宜市政府的预料,信宜市法制局一位官员透露,20日,信宜市政府成立了一个由市法制局和司法局组成的工作小组来专门负责此案件。

    此外,信宜市政府还强调,1950万元只是初步索赔金额,接下来信宜市还要继续统计财产损失数额;而初步统计出的财产损失,“远不止这个数目”。

    “关键在于这个索赔数额到底是信宜市政府针对自身损失提出的还是代表了所有的受灾民众。”北京市闻泽律师事务所律师蔡英杰向记者指出,对于赔偿数额,一旦确定企业承担责任,应当由具有公信力的调查组或统计部门进行核实确定。“如果是前者的话,那么受灾民众还可以以自身名义向企业提出索赔,但是如果是后者的话,是不是就相当于剥夺了受灾民众单独提出诉求的权利?这一点,地方政府没有说清楚。”

    信宜市法制局一位官员对媒体表示,若最终索赔的金额超过2000万元,该案则需移交信宜市法院的上级法院—茂名市中级法院。并且,民事诉讼不是惟一途径,等广东省调查组的调查报告出来,若认定责任方为被告两家公司,信宜市政府还可对其进行行政处罚。

    但政府方面并不想太“高调行事”,陈海清表示:“这个案件比较复杂,并不一定会开庭。如果通过其他合法途径可以解决更好,希望大家共同协商解决,庭外和解达成赔偿意见,不希望搞得太僵。”

    紫金之惑

    对信宜市政府的起诉,紫金矿业董事会秘书郑于强表示,这一事故是由强降雨这一“不可抗力”造成的,并非尾矿库设计和工程质量问题。如果公司有责任,也仅承担无过错责任,紫金矿业目前已经聘请律师准备应诉。

    郑于强透露,在收到法院通知之前,紫金矿业与信宜市政府双方未就赔偿问题进行过协商,信宜市政府也未提出过具体赔偿数据。他认为,在没有得到广东省调查组的数据和公司统计的数据前,1950万元的索赔金额“很离奇”。

    对于紫金矿业来说,今年不是一个好年头。

    5月份,紫金矿业在国家环保部公布的《通报批评公司及其未按期完成整改的环保问题》中成为11家被通报的上市公司之一,且旗下多达7家企业未能按期完成整改环保问题。

    7月3日下午,紫金矿业旗下的紫金山铜矿湿法厂污水外渗,约9100立方米含铜酸性污水进入汀江;7月16日晚,紫金山铜矿再次发生渗漏,应急中转池中约500立方米污水再度流入汀江。

    在上杭县政府公布的数字中,紫金矿业污染事故造成直接经济损失为3187.71万元,这主要是针对村民养殖业损失计算得来。10月8日,紫金矿业发布公告称,该公司被行政罚款956.313万元,福建省环保厅还责令企业采取治理措施,消除污染,直至治理完成。这是自《水污染防治法》2008年修改后,中国开出的首张额度超百万元的污染罚单。

    此外,这次污水泄漏事件的各项评估和整改治理的后续进展,迄今亦未有最终结果。 

    北京市英岛律师事务所律师张红云告诉记者,在环境执法方面,中国违法责任规定得不够合理,因此存在执法成本高、守法成本高、违法成本低的现象。尽管按照《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二款规定,对造成重大或者特大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接损失的30%计算罚款。但“我国法律对污染者的罚款规定仍然太低”。

    令人颇为意外的是,自从污水泄漏事件之后,紫金矿业的股价一再创下新高,截至11月2日,短短的4个月内涨幅逾5成。

    尽管先后领到两笔巨额罚单,但有观点认为,对比同样惹下污染乱子的BP(英国石油公司),紫金矿业所遭遇的那点压力和损失,简直不值一提。今年4月20日发生漏油事件之后,除了需支付112亿美元的清理油污费用外,BP随即与美国建立了200亿美元的赔偿基金,为了筹钱,甚至不惜“断腕”出售旗下公司。而紫金矿业2009年净利润达到35.4亿元,其所收到的罚单几乎“不值一提”。

    “在国外尤其是美国或发达的欧洲国家,造成污染事故的企业则需要面临巨额惩罚性赔偿诉讼,并不能直接得出中国赔偿标准就一定低于国外的结论。但是关键问题在于就赔偿数额确定的程序以及方法上,国外可能比中国更为科学,也更有公信力。”蔡英杰说。

    中山大学法学院环境资源与能源法研究中心主任李挚萍教授则向记者指出,BP漏油事件与紫金矿业污染事件不能简单相比,但总的来说,中国现在的赔偿标准是比国外的低。

    “中国环境损害标准不一,如果是财产的损害,比如农田、房屋等有一套认定标准,但对人身损害的标准比较模糊。而对于环境生态、生态功能、生态价值等目前而言几乎没有标准。”

    推动法治?

    而对于原本出发点“很单纯”的信宜市政府来说,本想低调行事的他们却因为媒体的曝光而不得不走上台面。在众人眼里,他们赫然成为“官告企”的先行者,敢于得罪纳税大户,替民做原告。

    有当地官员不止一次提到,因为事件还在调查中,他们必须保持低调,否则怕省工作组怪罪下来就不好办了。

    村民对诉讼进展的关切,更让政府必须“步步谨慎”。“既然都告了,村民会问,为什么还不开庭呢?我也想去听一下,最好当庭说说我家有多惨。”市政府一位官员坦率地说。

    中华环保联合会环境法律中心公益律师常铮告诉记者,如果是政府起诉的话,一般都是国家公诉,如果是民事诉讼,那就跟企业在一个平等的地位上。“这体现了政府对环境治理很重视,对事故责任追究比较严格,它不仅从刑事责任上追究,包括直接责任人、其他责任人,还从民事责任,从国家政府去代表民众的利益,是为民服务。”

    耐人寻味的是,信宜市政府此次的举动与此前有着巨大反差。据当地村民反映,当初建坝时村民们的反对并未获地方政府支持。

    “信宜市政府的这起案件,已得到全社会的关注,既已提起诉讼,该案件接下来应该在法律的框架下依法解决。”张红云分析,“本案有可能庭外和解,信宜市政府希望此事能尽快解决,让受害者得到补偿,紫金矿业如希望还能作为有一定社会责任感的企业的面貌出现,也应积极解决此事,给受害者合理补偿。”

    今年6月,最高法院发布《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》,明确提出各级法院应当依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件。

    “在引进大企业时,地方政府官员考虑更多的是如何更多更快地招到商。至于招商引资对当地环境、对当地综合效益的积极影响,是他们非常容易或者愿意忽视的。”蔡英杰向记者分析,“当亲手引来的大企业出现问题时,地方政府通常做法有两种,一种是采取积极措施对企业进行处罚用以撇清和企业的关系,减轻自身工作失误的压力;另外一种就是想尽办法保护企业,力图在自己的能力和权限范围内避免事态的进一步扩大。”

    蔡英杰认为,从信宜市政府的做法来看,未必是第二种做法。而从法律上,地方政府作为原告提起诉讼的依据并不十分充分。

    而同样有观点提出疑问,政府的损失就是国家财产的损失,诉由也许是“侵犯财产权纠纷”。那么这将是一起政府与私人之间的民事纠纷,如果政府是代表所有受灾群众起诉,则是一起集团诉讼案件。如果打赢了,这钱应该怎么分?

    张红云告诉记者,如果该案政府是代表所有受灾群众起诉,损失是按照灾民个人损失计算后叠加,最后又能完全赔偿的话,那么灾民们应获得自己损失的补偿。如果不是如此,则受灾群众的损失应根据损失大小,按比例分配。

    不管结果如何,这起“官告企”事件也在一定程度上为法治化解决环境污染事件提供了一条路径。

    “这个诉讼从环境损失这块来看是有进步意义的,积极的一方面是代表公共利益。”李挚萍提醒记者,进步意义不包括政府代表私人民众来追讨私人损失,“政府现在这样做,好像是用公权力,用它的意志代表群众的意志,对公民的利益是考虑不周的。而且无论程序是否完备,如果案件都朝这个方面发展,会导致公民社会维权能力、自己主张越来越弱。”

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