社保法出台 意在全国统筹
本报记者 王珏磊 发自上海
在第四次审议过后，10月28日，《社会保险法》草案终于在全国人大常委会获得通过。自1994年列入国家立法规划算起，这一关乎每个公民福祉保障的“民生基本大法”，已在立法路上蹒跚踯躅了16年。“先制度、后法律”的《社会保险法》，在很大程度上“将就”了现在的社会保险制度，因此留下了不少授权条款，被普遍认为太过原则，不具操作性。
四审凸显立法复杂性
与一般法律三审即可通过相比，《社会保险法》历经四稿，在全国人大常委会法工委副主任信春鹰看来，足见此次立法的重要性与复杂性。
四审终获通过的《社会保险法》，据信春鹰介绍，以法律形式确立了中国覆盖城乡全体居民的社会保险制度，体现了统筹城乡的原则。
事实上，这一看似简单的表述，也是在一次次的审议与争议中逐渐成型。
2007年，在首次提交全国人大审议的社会保险法草案中，延续以往“碎片化”的社会保险制度，保留不同社会群体的多种社保框架。这与社保制度成立初衷相关，社保制度当年是为了配合国企转型，面向城镇职工设计，并未考虑“国民福利”视角。因此，不同部门、不同地方都分别出台各自的社保政策，城乡之间、地区之间社保制度缺乏衔接。用中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文的话来说，“制度还处于未定性、未定型、未定局的过程之中。”
之后，社保法草案在社会上引发广泛争议，主要聚焦在社保何时实现全国统筹，社保能否实现全民覆盖，以及如何确保社保基金的投资安全，等等。
经过近一年的酝酿，社会保险法草案二次上会审议时，增加规定，明确基本养老保险基金逐步实行全国统筹。社保的转移接续也进入立法者视野，二审稿规定个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金由各缴费地分段计算、退休地统一支付。此种论述最终写入通过后的《社会保险法》草案。
2009年三审稿的出世曾被称为“一大进步”，规定“社会保险费实行统一征收”，它终结了长久以来社保部门与税务部门社保费的双重征收局面，但究竟由哪个部门统一征收，在正式法律中仍未写明，“实施步骤和具体办法由国务院规定”。
日前，在草案四审再作微调过后，《社会保险法》最终高票通过。
“法律确立了我国建立覆盖到城乡居民的社保制度的原则，为社会保险制度的建设奠定了法律基础，以后就会有法可依，比过去的种种制度具有更强的约束力。”中国社科院劳动和社会保障研究中心主任张车伟告诉时代周报记者。
在张车伟看来，《社会保险法》直面过去社会保险制度中的一些难点，作了相应的规定，将社保制度向前推进了一步。“比如，法律明确基本养老保险最后走向全国统筹，这就是非常重大的一个任务。此外，各种保险异地转移接续的问题，在法律中都有所体现。法律明确提出这些，扫清了‘人人都享有社会保险’的制度性的障碍。”
“法律出台的最大意义，是为下一步社保制度的实施奠定了基础，为未来定下了大的方向。过去社保制度的形成是‘由下而上’的，缺乏统一的思路，导致了严重的碎片化。以后将‘由上而下’，可以按统一的指导原则办事。”上海市劳动和社会保障学会青年学者委员会副主任、上海交通大学教师张录法也告诉时代周报记者。
授权过多难以操作
然而，《社会保险法》中对一些重要制度授权较多，让这部法律显得更像是搭建了一个原则性的框架，而并无很强的操作性。
据记者观察，就人们最为关心的一些社保话题，具体实施方法多授权于国务院另行规定。譬如，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。此外，基本养老保险转移接续的具体方法、新型农村合作医疗的管理方法、公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法、社会保险费征缴的实施步骤和具体办法等，都授权于国务院规定。
有知情人士认为，剩下的这些授权性条款，“都是目前最难啃的‘骨头’，也是部门之间博弈最为激烈的接合部。”
之所以会有那么多的授权条款，在郑秉文看来，根子上是因为我国的社保制度不是一揽子设计，缺乏完整性和前瞻性，没有一次性解决全部潜在问题，而是遇到一个问题试图解决一个问题，不断打补丁，结果造成补丁摞补丁。制定社保法，本是一揽子解决社保设计问题的一个机会，然而，让他遗憾的是，此次法规最终出台，仍然回避了种种矛盾，对社保制度的推进程度极为有限。
张车伟则认为，这与我国社会保险先有制度，再有法律的现状有关。“旧制度既已存在，要想出一些具体的规定加以改造，比较难以实施。法律要将就现有的制度，所以无法规定得更详细，更有操作性。”
“社保法怎么落到实处，还有相当长的时间，相当远的路要走。”张车伟说。
不过，中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧却认为，《社会保险法》还应该再原则一些。“这个法不宜搞得很细，不是所有的法都讲操作性的，《社会保险法》是比较上位的法，它应该讲原则性，应该根据这个法再制定操作性的法。此外，中国的社会保险制度还没有定型，将来很可能会有比较大的改动。把现行的一些政策用法律固定下来以后，给将来进一步研究社会保险问题带来了很大的麻烦。”
唐钧告诉时代周报记者，他是反对现在就立《社会保险法》的，“时机还不成熟。2007年，中国才刚刚提出社会保障要覆盖全民，以前只针对城镇职工。这几年应该说覆盖全民的进度挺快，如果有个10年覆盖全民的实践，再去立法不迟。”
“现有的法律，有点像个杂烩，把过去还没有考虑覆盖全国时候的政策一股脑儿纳进来，将来要改会很麻烦。”唐钧说。
全国统筹提出时间表
尽管遭致了若干质疑，但《社会保险法》的一些基本原则规定，还是引来了不少掌声。其中，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，就颇为鼓舞人心。据人力资源和社会保障部副部长胡晓义透露，“十二五”规划中也提出这一目标，据他理解，“这是中共中央提出的一个时间表”。而据人社部及有关部门评估，全国已有25个省级单位达到了省级统筹标准，在此基础上会研究基础养老金全国统筹的方案。
“中国一切社保制度的缺陷，都是统筹层次太低派生出来的。怎么提高统筹层次，是制度建设的关键。”郑秉文表示。
然而，在唐钧看来，实现全国统筹的路径还比较遥远。“全国统筹应该是全国‘一卡通’，意义在于消除地方利益所造成的障碍。但现在只是有统筹这个词，它没有普遍的定义，各地自我定义。像现在所谓的省级统筹，各个地级市把当年收上来的养老保险金交一部分到省里，作为调剂金，这样就算实现省级统筹了。如果全国统筹也是这么做的话，就把最终的目的，即消除地方利益给忘记了。”
郑秉文建议，要想彻底解决提高统筹层次的问题，社保基金有必要像银行一样，试行记账式大账户模式，即将社会统筹和个人的部分全都划入个人账户，交多少，拿多少，加上事先承诺的利率，清清楚楚。“这才是保证我国社保制度能够提高统筹层次的根本办法。”
社保制度“碎片化”之弊，除体现在低统筹层次的纵向分割之外，还在于横向分割，即不同社会群体的保险制度之间的差别待遇。张车伟对实现纵向的全国统筹持乐观态度，“这还是可以做到的，但这可能指的是城市和农村的制度分别实现全国统筹，从目前法律中还没有看到能够建立全国一体化的制度，比如养老保险打破城乡分割归而为一，横向分割状况我认为还将延续。”
而经济发展至今，建立人人享有的基本养老保障，在唐钧看来，已不再是天方夜谭。“基本养老保障讲公平，差别不能太大，无需太高，保障一个人、一个家庭能过上一般的日子就行，应主要由政府承担。在此基础上，再辅之以不同水平的补充保障，这样会是一个比较理想的制度。”
基于此，唐钧认为，现有的统账结合的基本养老保险制度就需要调整，因为它“程度太高”了，“基本保障由社会统筹承担，个人、企业、国家一起交费，由国家财政保底，个人账户来做补充保障，这样就比较合理。基本保障能体现公平的话，有助于弥补社会裂痕。”
“这是社会保险制度的一个最基本的问题，《社会保险法》却没有谈到这一点，不能不说是个缺憾。”唐钧说。
事实上，今年3月，国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇透露，基本养老金应该会很快一致，一两年内肯定能完成。
社会保险的转移接续新规，也被普遍认为颇有亮点。在张录法看来，个人跨统筹地区就业，达到退休年龄的，基本养老金分段计算、统一支付的说法，已与国际接轨。“照欧盟经验，分段计算其实很有可操作性，甚至无需提高统筹层次。”张录法解释说，如果某人在上海工作并缴费10年，又去贵州工作20年后退休，其基本养老金计发，可由两地分别支付与缴费年限相当的养老金，组合在一起，由退休地统一支付。“这无需实现养老金的全国统筹就能实施。”
四大亮点
养老医保“异地漫游”
个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算；个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。
个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。
养老保险“全国统筹”
基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。
社保保费将强化征收
强化了用人单位缴纳职工社会保险费的义务，并规定了对用人单位不缴纳可以采取的强制措施。
监管“盯牢”保命钱
国家对社会保险基金实行严格监管；国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行；鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。
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