• 社保法出台 意在全国统筹

    时事 > | Time Weekly - 2010-11-03 17:29:00
  • 本报记者 王珏磊  发自上海

    在第四次审议过后,10月28日,《社会保险法》草案终于在全国人大常委会获得通过。自1994年列入国家立法规划算起,这一关乎每个公民福祉保障的“民生基本大法”,已在立法路上蹒跚踯躅了16年。“先制度、后法律”的《社会保险法》,在很大程度上“将就”了现在的社会保险制度,因此留下了不少授权条款,被普遍认为太过原则,不具操作性。

    四审凸显立法复杂性

    与一般法律三审即可通过相比,《社会保险法》历经四稿,在全国人大常委会法工委副主任信春鹰看来,足见此次立法的重要性与复杂性。

    四审终获通过的《社会保险法》,据信春鹰介绍,以法律形式确立了中国覆盖城乡全体居民的社会保险制度,体现了统筹城乡的原则。

    事实上,这一看似简单的表述,也是在一次次的审议与争议中逐渐成型。

    2007年,在首次提交全国人大审议的社会保险法草案中,延续以往“碎片化”的社会保险制度,保留不同社会群体的多种社保框架。这与社保制度成立初衷相关,社保制度当年是为了配合国企转型,面向城镇职工设计,并未考虑“国民福利”视角。因此,不同部门、不同地方都分别出台各自的社保政策,城乡之间、地区之间社保制度缺乏衔接。用中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文的话来说,“制度还处于未定性、未定型、未定局的过程之中。”

    之后,社保法草案在社会上引发广泛争议,主要聚焦在社保何时实现全国统筹,社保能否实现全民覆盖,以及如何确保社保基金的投资安全,等等。

    经过近一年的酝酿,社会保险法草案二次上会审议时,增加规定,明确基本养老保险基金逐步实行全国统筹。社保的转移接续也进入立法者视野,二审稿规定个人跨地区就业的,其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时,基本养老金由各缴费地分段计算、退休地统一支付。此种论述最终写入通过后的《社会保险法》草案。

    2009年三审稿的出世曾被称为“一大进步”,规定“社会保险费实行统一征收”,它终结了长久以来社保部门与税务部门社保费的双重征收局面,但究竟由哪个部门统一征收,在正式法律中仍未写明,“实施步骤和具体办法由国务院规定”。

    日前,在草案四审再作微调过后,《社会保险法》最终高票通过。

    “法律确立了我国建立覆盖到城乡居民的社保制度的原则,为社会保险制度的建设奠定了法律基础,以后就会有法可依,比过去的种种制度具有更强的约束力。”中国社科院劳动和社会保障研究中心主任张车伟告诉时代周报记者。

    在张车伟看来,《社会保险法》直面过去社会保险制度中的一些难点,作了相应的规定,将社保制度向前推进了一步。“比如,法律明确基本养老保险最后走向全国统筹,这就是非常重大的一个任务。此外,各种保险异地转移接续的问题,在法律中都有所体现。法律明确提出这些,扫清了‘人人都享有社会保险’的制度性的障碍。”

    “法律出台的最大意义,是为下一步社保制度的实施奠定了基础,为未来定下了大的方向。过去社保制度的形成是‘由下而上’的,缺乏统一的思路,导致了严重的碎片化。以后将‘由上而下’,可以按统一的指导原则办事。”上海市劳动和社会保障学会青年学者委员会副主任、上海交通大学教师张录法也告诉时代周报记者。

    授权过多难以操作

    然而,《社会保险法》中对一些重要制度授权较多,让这部法律显得更像是搭建了一个原则性的框架,而并无很强的操作性。

    据记者观察,就人们最为关心的一些社保话题,具体实施方法多授权于国务院另行规定。譬如,基本养老保险基金逐步实行全国统筹,其他社会保险基金逐步实行省级统筹,具体时间、步骤由国务院规定。此外,基本养老保险转移接续的具体方法、新型农村合作医疗的管理方法、公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法、社会保险费征缴的实施步骤和具体办法等,都授权于国务院规定。

    有知情人士认为,剩下的这些授权性条款,“都是目前最难啃的‘骨头’,也是部门之间博弈最为激烈的接合部。”

    之所以会有那么多的授权条款,在郑秉文看来,根子上是因为我国的社保制度不是一揽子设计,缺乏完整性和前瞻性,没有一次性解决全部潜在问题,而是遇到一个问题试图解决一个问题,不断打补丁,结果造成补丁摞补丁。制定社保法,本是一揽子解决社保设计问题的一个机会,然而,让他遗憾的是,此次法规最终出台,仍然回避了种种矛盾,对社保制度的推进程度极为有限。

    张车伟则认为,这与我国社会保险先有制度,再有法律的现状有关。“旧制度既已存在,要想出一些具体的规定加以改造,比较难以实施。法律要将就现有的制度,所以无法规定得更详细,更有操作性。”

    “社保法怎么落到实处,还有相当长的时间,相当远的路要走。”张车伟说。

    不过,中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧却认为,《社会保险法》还应该再原则一些。“这个法不宜搞得很细,不是所有的法都讲操作性的,《社会保险法》是比较上位的法,它应该讲原则性,应该根据这个法再制定操作性的法。此外,中国的社会保险制度还没有定型,将来很可能会有比较大的改动。把现行的一些政策用法律固定下来以后,给将来进一步研究社会保险问题带来了很大的麻烦。”

    唐钧告诉时代周报记者,他是反对现在就立《社会保险法》的,“时机还不成熟。2007年,中国才刚刚提出社会保障要覆盖全民,以前只针对城镇职工。这几年应该说覆盖全民的进度挺快,如果有个10年覆盖全民的实践,再去立法不迟。”

    “现有的法律,有点像个杂烩,把过去还没有考虑覆盖全国时候的政策一股脑儿纳进来,将来要改会很麻烦。”唐钧说。

    全国统筹提出时间表

    尽管遭致了若干质疑,但《社会保险法》的一些基本原则规定,还是引来了不少掌声。其中,基本养老保险基金逐步实行全国统筹,就颇为鼓舞人心。据人力资源和社会保障部副部长胡晓义透露,“十二五”规划中也提出这一目标,据他理解,“这是中共中央提出的一个时间表”。而据人社部及有关部门评估,全国已有25个省级单位达到了省级统筹标准,在此基础上会研究基础养老金全国统筹的方案。

    “中国一切社保制度的缺陷,都是统筹层次太低派生出来的。怎么提高统筹层次,是制度建设的关键。”郑秉文表示。

    然而,在唐钧看来,实现全国统筹的路径还比较遥远。“全国统筹应该是全国‘一卡通’,意义在于消除地方利益所造成的障碍。但现在只是有统筹这个词,它没有普遍的定义,各地自我定义。像现在所谓的省级统筹,各个地级市把当年收上来的养老保险金交一部分到省里,作为调剂金,这样就算实现省级统筹了。如果全国统筹也是这么做的话,就把最终的目的,即消除地方利益给忘记了。”

    郑秉文建议,要想彻底解决提高统筹层次的问题,社保基金有必要像银行一样,试行记账式大账户模式,即将社会统筹和个人的部分全都划入个人账户,交多少,拿多少,加上事先承诺的利率,清清楚楚。“这才是保证我国社保制度能够提高统筹层次的根本办法。”

    社保制度“碎片化”之弊,除体现在低统筹层次的纵向分割之外,还在于横向分割,即不同社会群体的保险制度之间的差别待遇。张车伟对实现纵向的全国统筹持乐观态度,“这还是可以做到的,但这可能指的是城市和农村的制度分别实现全国统筹,从目前法律中还没有看到能够建立全国一体化的制度,比如养老保险打破城乡分割归而为一,横向分割状况我认为还将延续。”

    而经济发展至今,建立人人享有的基本养老保障,在唐钧看来,已不再是天方夜谭。“基本养老保障讲公平,差别不能太大,无需太高,保障一个人、一个家庭能过上一般的日子就行,应主要由政府承担。在此基础上,再辅之以不同水平的补充保障,这样会是一个比较理想的制度。”

    基于此,唐钧认为,现有的统账结合的基本养老保险制度就需要调整,因为它“程度太高”了,“基本保障由社会统筹承担,个人、企业、国家一起交费,由国家财政保底,个人账户来做补充保障,这样就比较合理。基本保障能体现公平的话,有助于弥补社会裂痕。”

    “这是社会保险制度的一个最基本的问题,《社会保险法》却没有谈到这一点,不能不说是个缺憾。”唐钧说。

    事实上,今年3月,国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇透露,基本养老金应该会很快一致,一两年内肯定能完成。

    社会保险的转移接续新规,也被普遍认为颇有亮点。在张录法看来,个人跨统筹地区就业,达到退休年龄的,基本养老金分段计算、统一支付的说法,已与国际接轨。“照欧盟经验,分段计算其实很有可操作性,甚至无需提高统筹层次。”张录法解释说,如果某人在上海工作并缴费10年,又去贵州工作20年后退休,其基本养老金计发,可由两地分别支付与缴费年限相当的养老金,组合在一起,由退休地统一支付。“这无需实现养老金的全国统筹就能实施。”

    四大亮点

    养老医保“异地漫游”

    个人跨统筹地区就业的,其基本养老保险关系随本人转移,缴费年限累计计算;个人达到法定退休年龄时,基本养老金分段计算、统一支付。

    个人跨统筹地区就业的,其基本医疗保险关系随本人转移,缴费年限累计计算。

    养老保险“全国统筹”

    基本养老保险基金逐步实行全国统筹,其他社会保险基金逐步实行省级统筹,具体时间、步骤由国务院规定。

    社保保费将强化征收

    强化了用人单位缴纳职工社会保险费的义务,并规定了对用人单位不缴纳可以采取的强制措施。

    监管“盯牢”保命钱

    国家对社会保险基金实行严格监管;国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度,保障社会保险基金安全、有效运行;鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。

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