深圳：公务员也有“瓷饭碗”

2010-02-20 22:09:29

来源: 时代在线网

深圳，这座在改革中崛起的城市，有着改革的惯性。

大部门制、一级政府三级管理等改革试验带给人们的余震还未退去。2月3日，深圳市人力资源和社会保障局公布了该市公务员分类改革方案的详细内容，又一项改革在深圳启动。

根据方案，深圳69%的公务员将被摘“官帽”，待遇与行政级别脱钩；每年将增千名聘任制公务员，“铁饭碗”变“瓷饭碗”。

这几乎颠覆了人们对公务员的认识。

分类与聘任的创新

“没想到会这么热闹，不断有媒体要求采访。”深圳人社局公务员处欧阳科长有些欣慰。他是此次改革小组的成员之一。

这次改革将深圳市的公务员分为综合管理、行政执法、专业技术三类，把后两者从前者中分离出来。

行政执法类设7个级别，由高到低为1-7级，包括公安、规划国土、交通运输、人力资源保障、市场监管、药监、城管和区、街道等10个部门的执法人员，加上已经实施了专业化改革的警员，约占公务员总数的69%。专业技术类由高至低设主任、主管、助理等职级，目前确定市气象局的气象预警预报处、信息网络处共16人。

这两类公务员走的不是“官道”，各级间没有上下隶属关系，职级晋升取决于个人年功积累和工作业绩。而待遇与职级挂钩，与行政级别脱钩。

据欧阳科长介绍，行政执法类公务员在最初的七八年里，都有机会转为综合管理类，但“随着其级别增加，转换的成本会增加，因为转换后，级别是综合管理类最低的，收入相比会降低不少。”

深圳人社局局长王敏为这两类公务员算了一笔“账”：一名22岁的大学毕业生，两年基层锻炼，25岁进机关，只要好好工作，到他40~50岁时，薪酬待遇不会低于处级干部。

“分类管理是公务员制度的发展方向，美国、英国早就这样了。我们基层行政执法队伍庞大，官少人多，分类为他们提供一个非行政的上升通道，破除其晋升的‘天花板’，不用千军万马挤独木桥。不升官，也能加工资，会让队伍更稳定。”深圳市社科院院长乐正如此评价这一改革。

“对于专业技术人员，待遇解决后，能让其更精进业务，确保其发挥专业技能。”国家行政学院公共教研部教授汪玉凯也肯定了这一改革的积极意义。

此次改革的另一个内容是聘任制。今年起，深圳将扩大聘任制公务员规模，在编制空缺条件下，每年补充1000名左右聘任制公务员。

欧阳科长认为：“聘任制公务员能进能出，而非终身职业，退出的公务员可以将编制空出来，提高编制的利用率—目前，深圳公务员编制非常缺。”

为使改革循序渐进，让现有的人员安心工作，在聘任制改革方面深圳采取的是“新人新办法，老人老办法”，聘任制只对后来进入的公务员实施，而之前的委任制公务员，无论最终被划入哪一类，都不会实行聘任制。如果个人愿意，委任制可以转为聘任制。

对于此前在试点中出现，聘任制公务员因为觉得自己是“二等公民”再次考委任制公务员的情况，欧阳认为不必担心，他解释：“现在聘任制人员很少，处于弱势，等两者的数量相当，就不会这么想。”但至于两种公务员各占多大比重，他表示还要探索。

方案制定八年磨一剑

深圳的公务员分类改革可以追溯到上世纪90年代中期。

1990年，深圳率先在全国探索公务员制度。几年后，就开始向香港学习，进行公务员分类管理的研究和探索，但由于当时国家公务员制度刚刚建立，各方条件尚不成熟而未有大的进展。

实质行动始于2003年。那年，广州发生了孙志刚事件。整个社会、甚至是政府，对执法系统都表示怀疑。那时，民警队伍士气很低落，大家很迷茫，很多人都不敢执法，怕犯错误。“这是一个契机，执法系统需要改革，深圳开始在公安部门进行调研。”欧阳回忆。

但为什么是深圳呢？“深圳一直走在改革的前沿，从经济体制，到行政体制。这过程中，会率先发现问题，会有改革的冲动。”他解释。

经过前期调研，3年后，深圳市公务员分类改革在公安系统试点。

当时，由于突然间与行政级别脱钩，很多人觉得没有安全感。有人不停问：“三级警长到底是不是处级干部呢？”由此，欧阳认为，根深蒂固的“官本位”观念，是此类改革的最大阻力。

2008年，深圳被确定为全国唯一的公务员分类管理改革地方试点城市。广东省也将其列入了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》。

而早在2008年上半年，欧阳他们已经开始了新一轮的调研。从市直机构到区再到街道，调查了几十家单位，征求意见座谈会也开了十几次。他们还向公务员分类管理鼻祖英国、职位分类最细的美国“取经”，拿到了详细的书面材料。

而到邻居香港参观学习，当然是题中之义。“香港的公务员很专业，在自己的领域内都是行家里手，所以人家效率高啊。当时我感慨，人家怎么可以做得那么好？我们肯定学不了。”欧阳回忆道。不单是他，他的领导和其他同事都这么想。

后来，改变他们想法的，是一个香港老师。他说：“制度是慢慢演化的，改革过程中如果能够适应，那么就能生存。”总之，就是一点一点尝试着改变。

而请教国内专家也是必须的。他们与中国人事科学研究院合作课题，这让他们受益匪浅。国家行政管理学院的宋世明教授是《公务员法》的起草者之一，他来深圳时，欧阳他们还向他请教为什么公务员必须分类，加深对分类背景的理解。

中山大学行政管理研究中心倪星教授的讲课，也给了他们很大启发。倪星说：“基层公务员要少设职务，多设职级，最好两三年能升一个小台阶，形成激励机制。”

经过1年多的准备，开始起草草案。草案反复修改不下上百次，每个细节都要推敲。“内部讨论时很激烈，有时甚至都吵架了。”欧阳说。

争论的焦点有二，一是是否要与行政级别脱钩。反方认为，与行政级别挂钩是长期形成的，必然有其合理性，做这么大改变，怕不利于改革进行。正方认为，脱钩是分类的核心理念，不然改革就换汤不换药，流于形式。

二是是否要让工作性质不同的人员有规则流动。长期以来，公务员职业发展路径不明确、岗位交流随意性大，往往刚熟悉一个岗位的工作又被换到一个工作性质完全不同的岗位，每项工作都浅尝辄止，没法进行系统培训，造就了许多“万金油”式的公务员，工作效率自然就降低了。

争论的结果，都是正方获胜。

而与公安局的讨论就更激烈了，因为公安局更多从部门利益考虑。“有时几乎觉得没法干下去。”欧阳说，“幸好，后来大家达成共识，改革最终是为了把队伍带活，不是为了加工资。”

随后，正式方案也出台了，七易其稿之后，先后获得国家公务员局、深圳市委市政府的批准。

这个方案最终名为《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》，当然还有相关配套制度。最后获得通过的那天，是2010年1月22日。

那天，欧阳很高兴，深圳人社局全局上下都很高兴。

“局长请我们吃饭了。”欧阳笑着说。

考验还在后头

高兴之余，深圳人社局也意识到，改革真正的考验还在后头，关键在于相关细则和配套的完善。这在2006年公安局的试点，已显现端倪。

“就是个心理安慰吧，级别是上去了，但收入不见增长啊！”对于此次改革，在深圳当警察的小柯并不认为将会对自己产生多大影响。

2006年8月，深圳市就开始对公安系统公务员试点分类管理。在那次试点中，公安系统工作人员被划分为文员、雇员和警察三类，占比最多的警察又分为警官、警员和警务技术三类，分别与现在的综合管理、行政执法和专业技术相对应。

“那时，我们还是很期待的，毕竟有希望提高收入。我们在派出所，很多人干到50岁，也就是个副所长—科级，收入比同龄的处级干部差多了，但如果是高级警员，就不差了。”小柯说。

2008年，三类警察的分类套转终于完成。本科毕业、工作5年的小柯转为四级警员，1年多过去了，他月收入才“多了几十块吧，跟大机关比，还是有距离。”

欧阳科长不太赞成小柯的看法：“目前他是不会感觉到变化的，时间太短了。以后，不仅他每升一个级别会加工资，而且每年，他也会增加一个薪级。”

至于每个级别会增加多少工资，深圳目前还没有制定完善的标准。

让小柯不满意的还不止于此：“在划定初始级别时，还是按学历来，工作10年的中专生和工作1年的研究生，被划为同一级别。我们内部，很多人对此大有意见。”

“这是中国的老问题，工作经验和学历到底哪个比重大，要看工作性质，我认为警察更应看重的还是经验。”深圳市委党校傅小随教授认为。

欧阳科长则向记者解释，改革是要跟历史衔接，不能断裂，才能平稳过渡。

在深圳此次公务员管理改革方案出台后，不少网友对升级考核表示疑惑：年资好计算，但业绩怎么量化，还不是领导说了算？

对此欧阳表示，业绩考核是关键问题，以后要着力研究。“改革不可能一下子改头换面，要慢慢完善。”

但经历过试点的小柯对此倒是挺放心。“我们有个系统，什么时间什么地点，做什么事情，结果怎样，每个人自己去登记，然后由领导审核。若发现与事实不符，就会进行调查。”

这个办法得到了傅小随的赞许，但他认为关键还是要坚持：“以前运输局也差不多这么做，但后来由于工作量太大，没继续。”