浙江出台首部扩权强县规章下放审批权

2009-08-06 06:30:22

来源: 时代在线网

400项审批权下放到县 8月1日，我国首部扩权强县的省级政府规章—《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》（以下简称《规定》）正式实施。“这个规定下放了总共400多项审批权，县里有更大的自主权。”浙江省委政策研究室副主任沈建明博士说。这个《规定》的最终出台，是建立在浙江5次“强县扩权”的基础上。中央今年一号文件虽然明确提出,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。此后,是否能够最终实现行政上的省直管县是大家最为关注的热点。

“浙江模式”的成功

在办理公司自营进出口权程序期间，义乌市民老刘感受到了前所未有的高效。经过县里审批后直报省里，仅仅等了五天。而在过去，则需经过金华批，省里批，一个手续不经过３个部门批不下来，要办下来还要等好几个月。

这种高效率，得益于扩权强县的改革，从“市管县”改为“省管县”。

而在“扩权强县”实施这些年，浙江无疑是最成功的。

“浙江的放权现在也不是第一次，从1992年开始到现在是第五次，所以，浙江所取得的成功，不是靠一件事情的发生，而是靠着十几年来持续的政府运行机制。”浙江省委政策研究室副主任沈建明说，1992年，浙江省对13个经济发展较快的县(市)进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。1997年浙江又进一步在萧山和余杭等县(市)试行部分地级市的经济管理权限。2002年又继续放权给17个县(市)。而在2006年，则是专门对义乌进行了一次深化的放权，而在2008年浙江开始了第五轮“强县扩权”。

“放权”带来的效果显而易见。

浙江省县域经济GDP已经占到省的70%，浙江成为中国县域经济最发达的省份。2004年开始，从国家统计局公布的全国百强县排行榜上，浙江连续三年上榜强县达到30个，位居各省市区之首。

制度化的标志

“不管经济如何，在发展过程中都是需要更多的权限，这对发展是有利的。在发展取得一定成果之后，对于某些权限的需求会更加突出起来，需要进一步放权，这要从两个方面来看。”沈建明说，由于浙江的“强县扩权”已实施多年，因此，这次《规定》的退出，在更多的媒体和专家看来，本次的《规定》更有一个制度化的作用。义乌扩权改革时，曾将36项此类权限以规章的形式下放，虽然在形式上合法，但仍缺失法律主体。

而现在，《规定》的出台，弥补了这一个空白。“制度化是省直管县改革要走的下一步路。”国家行政学院教授汪玉凯说，要从根本上理清楚，作为省级政府、县级政府，在公共服务、社会管理这方面有哪些权限，把这些权限给制度化。事权比较清楚了，财权的下放才有了依据。

沈建明也特意强调了规定的意义说：“什么权限是下放到县，什么权力还是属于市，什么权力归省，这些都是有规定的，县里行使权力就会有依据。”

经济发展带领政治地位

“整个财力开始往上走，而没有往下走。用底下人的话来说，就是财权与事权不匹配。政府光有那么多事儿要管，但没有那么多钱，显得很被动。”国家行政学院教授张占斌说。

正是基于这种考虑，有一些省份开始实施了“扩权强县”，或者是“强县扩权”，把相当于地级市的权力下放到各个县里，让县里能有更大的自主权。放权不仅使县域经济能更好地发展，也有利于城镇化的发展、农村劳动力的转移和新农村的建设。

这种做法并非不无道理，从经济学上看，行政层级的过多也会阻碍基础经济的发展。而我国的行政层级除中央以外，还有省级政府、市政府、县政府、乡政府。政府实质上要学习企业的扁平化管理，减少层级的目的即是减少行政成本、提高行政效能。

而另一方面，民营经济的发展，也促进了强县扩权的进行。

经济地位带领政治地位。在义乌成为“权利最大县级市”的过程中，民营经济及企业家也变成了义乌扩权的背后推手

义乌民营经济为浙江省的GDP做出了极大的贡献，民营企业家在经济政治活动中发挥的作用也越来越大，根据公开资料显示，义乌一共出了十多位人大代表和政协委员。

“一个县出了十多个人大政协代表，影响力可想而知。”一位不愿透露姓名的专家说，省管县受利最大的就是民营企业，因为很多手续的简化，对时间就是商机的企业来说，肯定是个重大利好消息。

并不顺利的权力下放

不过，权力下放的最初并不顺利。

今年年初，记者在绍兴县采访“强县扩权”时，一位绍兴县的领导就曾经抱怨，在下放权力的过程中，市里对很多实权部门迟迟不肯放手。“人事啊，财政啊，这些重要的都不肯放下来。”这位领导说，这些关系到他们切身利益的部门，一般都得拖上半年，碍于上下级的关系，他们也并不好去催促，只好间接地通过省里，给市里施加压力。

而在义乌，驾驶证考试在第四次扩权时，就已经下放到市里。但到现在，义乌考驾驶证的学员都还是必须在金华市考试，虽然每个学员会因此多付出500元的成本。

而不下放的原因只有一个，如果金华市真的将该权限下放，将会导致一年损失4000万元的行政事业性收入。

而这个不顺利，被专家认为是“必然经历”的过程。

“市管县二十多年形成了一种管理格局、权力格局。”汪玉凯说，这些年来，市里有较大权力来调动各个县上的大小资源，包括掌握县上的任命权等，对上面发到下面的一些政策、权力会做一些截留，甚至牺牲县的利益来获得市的发展。变成财政上的省直管县以后，市里有较大意见的情绪是可以理解的。

沈建明也不否认在权力下放的过程中，会存在这样的问题。他说，这样的情况，他们省里一般都会支持县里要权。“省里硬了，下面的执行就会顺利很多”。

不过他坦言，浙江“省直管县”能够顺利实施10多年，并走到如今的制度化道路，是首先解决了县里的财政问题。因为，县级承担了许多基本的公共服务、社会管理的职能，如果本身没有足够的财力支撑，就很难运行好职能。

加强县域的财政能力，这对县完全行使职责是很有效的手段。“这样在行政上还是‘市管县’，但经济命脉却掌握了。”沈建明解释说，先从财政上来解决了一个大问题，更容易见效。所以浙江省这样逐步的改革可以收到更好的成效。要是行政和财政一起改的话，在很多层面上会贻误了财政本身的改革。

增加县自主权

据浙江省在文件中传达的意思，省直管县的重点并非“管”，而是把权力下放到县里，增加县的自主权。

随着县里权力的扩大，中央也提高了对县的关注。今年，中央组织部曾专门下发了关于加强县委书记的队伍建设的文件，实际上是提高了县委书记的重要性。县委书记在中央党校会进行培训，县长则到国家行政学院进行培训，而过去的这些培训都在省里进行。

“这些，都是权力下放的信号。”国家行政学院教授张占斌说，县级政府得到权力的下放后，将有更大的自主权进行自身县域经济的发展。

张占斌说，按照放权的理论来讲，放权越多，省里需要管的东西反而是越少，县里拥有的自主权更大。“比如很多审批权的下放，以前是省里批，现在县里可以批了，省里就可以放开手来去做另外一些统治协调的事情。

而这些权力的下放，并非意味着要放弃城市的建设。而是想要达到中心城市要建设发展，县域经济也要发展，放弃以前那种牺牲县成全市的做法。

张占斌的说法在沈建明那里得到了证实，他说，事实上，扩权后的义乌财政收入也不多，去年69亿。而义乌保证财政收入保持一定的增长比例，如果提前达到，之后则不再继续征收。