深圳：户籍改革十年之痒

2009-12-21 13:13:32

来源: 时代在线网

“不会有什么结果。户口问题的最终解决，最后还是靠中央，或者靠全国性的立法，但地方还是要把问题反映上去。”3月28日，当记者问到对自己今年在深圳市两会上提出的提案预期时，深圳市政协委员邓清辉并不乐观。

居住证只是开端

2月17日，邓清辉在博客上公布了《关于取消高考资格户籍限制的建议》的提案草稿，建议由国家教委组织专门班子研究制定取消高考资格户籍限制的具体实施方法，并建议选择非户籍人口多的城市（如深圳）率先进行试点。该提案已由深圳市政协副主席钟晓渝带到了全国两会。

2月18日，政协委员杨一平的博客上，也公布了一个关于户籍问题的提案：《关于在我市试行居住证直接转户籍政策的建议》。

这两位去年共同提出《关于深圳户籍制度改革的意见与建议》提案的政协委员，再次把关注的焦点放在了户籍制度上，一时引起网友热议。

对于去年深圳已在全市范围内实行的居住证制度，两位委员都表示那只是一个开端。

邓清辉认为：“去年的居住证改革中，其实有很多问题是没解决的，所以今年换个角度，不直接针对户籍制度，只说高考制度，一部分一部分逐个击破。高考问题是当前户籍造成老百姓实际生活困难的一个越来越突出的矛盾。” 他想得很清楚，“所谓的户籍造成的生活困难，是具体体现在具体问题上的，如果一个个具体问题解决了，户籍问题就解决了”。

作为居住证制度的设计者，杨一平认为居住证基本解决了外来者的身份、工作和居住等问题，但仅仅是政府解决人口倒挂的权宜之计，并未能解决深圳户籍制度上的根本矛盾。深圳应在居住证制度的基础上，“大胆试行由居住证直接转为深圳户籍的政策，使一大批长期在深工作、生活、投资、纳税的外来建设者可真正成为法律意义上的‘深圳人’。”

终结“一市两制”

深圳对居民问题的关注，并不是近几年才开始的。

深圳社会科学院社会发展研究所所长、深圳市决策咨询委员会委员杨立勋自1992年来到深圳，研究最多的问题就是人口问题。据他回忆，深圳市委市、政府每年都有20多个重大调研课题，20多年来，人口问题是入选密度最高的。

“这是一个老大难问题。很多市领导都牵头做过人口问题调研。”就在3月19日，杨立勋还参加了深圳市政协人口资源环境委员会的一个座谈会，商讨市委、市政府2009年度重大调研课题《深圳资源环境承载力》的工作方案。

在1980年深圳经济特区初建时，当地人口只有30多万。随着改革开放的深入，全国各地的人纷纷涌向这个南国渔村。为便于管理外来人口，1984年深圳开始实行暂住证制度。

外来人口的涌入，在带来经济腾飞的同时也让深圳不堪重负，户籍人口与非户籍人口严重倒挂。2005年，在深圳建立经济特区25年之际，深圳市政府提出，如果地少人多的矛盾不能解决，深圳将面临“四个难以为继”（土地、空间；能源、水资源；经济的持续健康增长；环境承载力）。

为强化管理，缓解人口压力，经过专家会诊，2005年深圳制定了人口管理“1+5”文件（《深圳市关于加强和完善人口管理工作的若干意见》及五个配套文件）。然而对人口的调控成效并不明显。

2008年8月1日，实施了多年的“暂住证制度”退出深圳历史舞台。深圳进入了以“淡化户籍意识，强化居民意识”为理念的“居住证”时代，让居住证持有者能享受到部分市民待遇。

两个月后，深圳“关内”、“关外”户籍人口可自由迁徙，“一市两制”的户籍问题得以解决。

深圳的户籍改革看似正稳步前行。然而发生在2008年底的一件事，把人们拉入了对近年来深圳户籍制度的反思中—广东省第三届工艺美术大师评选，工艺美术产值占全省60%的深圳，最终参选人数只有3%，原因就是评选资格的户籍限制。

就此，今年两会期间，深圳市委书记刘玉浦明确表示，现在的户籍政策卡得太死，“有的人把青春和才华都献给了深圳，结果还不是深圳人，不能这么做。”

“人口是个经济因素”

“户籍制度背后是地方政府的利益，每一个城市都有这样一种矛盾：一方面希望外来人口创造价值，另一方面又不想承担外来人口的公民服务。”杨立勋认为。“如果能把户籍中的利益因素一项项剥离，也就成功了。”

杨立勋认为，进行户籍改革，首先要把人口的概念弄清楚。他解释，“我们以前有个认识上的误区，老把人口政治化，把人口看成是政治因素，就会给他一个无形的枷锁。其实在市场经济环境下，人口是个经济因素，只有人口自由流动，才能把其他要素变成现实生产力。”

5年前，在考察了美国等其他地方的移民政策后，杨立勋就提出用投资入户、纳税入户、技术入户、特长入户、美德入户5种方法把深圳的非户籍人口逐步转化为户籍人口，通过把这5种方法具体到指标、量化，进而实现入户的科学化、规范化、制度化、长效化。

有人担心如果像深圳这样的特大城市降低入户门槛，会造成城市人口剧增。杨立勋非常肯定：“不会，这是杞人忧天！”他解释，如果一个人来到深圳，找不到工作，没办法生活，就会离开。根据他的调研，他预计，在现有的1200万非户籍人口中，大约会有20%~30%可能会加入深圳户籍，而这部分人就是外来工的佼佼者。

邓清辉对户籍改革也有自己的思路，他认为，户籍制度现在看来是不可能突然改变的，但如果提出逐步消除户籍与非户籍之间的一些不平等待遇和差距，政府是可以一件事一件事做的。“这看似比较保守，但事实上是一种积极的稳妥的办法。而且政府已经在这样做。”他主张户籍制度改革要两条腿走路，一方面是不断降低户籍的含金量；另一方面是为急需户口的人优先解决户口。

“步子迈出了一点，但还有很大的提升空间。”杨立勋认为去年深圳实施的居住证政策、关内关外户籍自由迁徙的政策，都没有从根本上解决问题。“深圳是全国综合配套改革实验区，我们要好好利用这么好的尚方宝剑，深圳应当成为全国户籍改革的实验区、示范区、先行区！”

“模糊”的入户门槛

相对于政协委员的热情和居民的急切呼声，深圳市政府方面显得很冷静。

对于“取消高考资格户籍限制”的提案，深圳市教育局副局长唐海海承认，“这是一个非常好的理想”，但随即表示，高考资格之所以有户籍限制，存在多方面的历史因素。“这个国策现在来看有很多不合理之处，但不是一朝一夕就能取消的，应该有个漫长的过程和环节，牵涉到很多因素。”杨立勋也认为，在我国目前配套政策没出来之前，放开高考户籍限制会出一些乱子。

当记者就政协委员关于深圳户籍改革的提案向深圳市专门负责人口问题的人口办了解情况时，人口办余主任并不认同“深圳户籍改革”的说法，认为户籍政策是整个国家的政策，不是深圳市可以改的。她认为政协委员杨一平提出的建议是户籍准入标准问题。余主任表示，深圳是特大城市中户籍准入最开放的城市。深圳的人口压力已经很大了，如果完全放开，可能会造成很多问题。

发改局一位工作人员也透露，听参加两会的领导说，在分组讨论会上曾讨论过杨一平的提案，大多觉得不太可能。杨立勋也认为，杨一平的建议还需要配合一套好的指标体系，深圳近期很难实现。

事实上，深圳市将来的户籍准入标准究竟如何限定，政府、民众、学者之间，并未达成一致。在邓清辉、杨一平两位委员看来，学历不能成为入户的主要条件，因为人才结构本来就是金字塔状的，一个城市必然需要一些低端人才，“户籍改革应从实际出发”。

而在深圳市普法办副主任宋良毅看来，深圳应以“引进和留住人才”为户籍改革宗旨，适当设置落户门槛。

深圳市委书记刘玉浦在今年两会上提出：“凡是对深圳建设有用的人才，都可以考虑让他们入户，让他们有归宿感，把深圳当自己家。”但他同时又指出，“确实也有一些素质不行的，也要控制。”什么样的是“有用的”，什么样的是“素质不行的”，界定依然很有弹性。

但不论如何，深圳市全民医保体系的建设成效显著，深圳市中小学校借读费也于本学期暂停收取。户籍人口与非户籍人口的待遇差别在不断缩小。2009年，深圳最新的招调工考试又出台了新举措，招调入户条件进一步放宽。

3月30日，《广东省流动人员服务管理条例（修订草案）》提交省十一届人大常委会十次会议审议，按照条例，流动人员住满七年即有望申请常住户口。在《2009年普通高等学校招生工作规定》中，对异地借考的条件也做了明确规定。尽管唐海海和邓清辉都认为该政策目前实际意义不大，但邓清辉看到了希望—“规定的出台，说明教育部看到了目前异地借考的需要。教育部注意到了这个不合理、不方便的现象，正在试图改变这种现象。”