省管县的选择逻辑

2009-07-14 19:20:33

来源: 时代在线网

在计划经济时期，中国经济全国一盘棋，一切服从中央的计划，高度集权的管理体制，制约了地方发展的积极性，同时也增加了行政成本。为了进一步提升地方发展的积极性，并且降低行政管理成本，从1992年开始，浙江、河南、辽宁和江苏等地开始了财政省直管县和强县扩权的改革。

财政省直管县，经济上强县扩权，让一些县具有地级市的经济管理权限，可以说是当前条件下行政层级改革的一个过渡性的措施。让省直接面向县政府，这样不仅可以减少一个行政层次，从而降低行政成本，而且还可以让县享有更多的自主权。

这样做，的确减少了行政层次，但是省级政府管辖的县数量就会太多，就现有的情况来看，每个省都有100个以上的县级单位，有的甚至有200多个县级单位，如果直接管辖，管理幅度显然过大。其结果是，省除了依靠数十个职能部门之外，必须建立分区管理机构如行署或者地级市来管理县级政府。

设了地级政府之后，一般每个省也就有十几个地级政府，每个地级政府也就是十多个县级单位，如浙江省、江西省、河北省和山西省只有11个地级市，其中浙江省除了32个市县区之外只有22个县级市和35个县、1个自治县，江西省除了19市辖区之外只有10个县级市和70个县。于是，就出现了省管县的地级单位数量较少，力有余；而地级政府管辖的地级单位数量也较少，也是力有余。于是，就出现了省想要管更多的县，而地级政府也想要管更多的事的空间。

改革开放之前，中国很少有地级市，地级政府基本上是省的派出机构，叫行署。改革开放之后，行署逐步转变为地级市，从派出机构转变为一级政府，逐步形成了市管县体制。

市管县体制，让很多地区单位拥有了城市政府特有的经济发展权力，尤其是开拓了土地和项目方面的发展机会和空间，从而带动了城市化的进程，使得中国经济除了四大直辖市、27大省会城市之外，增加了大约300个左右的地级城市。

这些城市，可以说是中国经济增长的发动机。比如广东，有21个地级市，所有的地级单位都是城市。山东，有17个地级单位，都是地级市。江苏，有13个地级市，浙江有11个地级市，所有的地级单位都是城市。这些地级市的发展，无疑是这些发达省份经济增长在全国领先的体制方面的原因。

但是，地级市的发展，理论上是可以带动县域发展，但实际上在自身还在城市化发展进程中的地级市来说，它更多的是从周围县域汲取人流、物流和资金流，尤其是其财政资源、项目资源和审批资源，都会向地级市倾斜，其结果是市带动县没有实现，但市刮县却成了事实。在这种情况下，尤其是在省政府管理十几个地级市其管理能力有富余的情况下，很多省开始越过地级市政府，实行财政上的省直管县，同时也让县拥有地级市的经济管理权限。当然，省直管的县数量不能太多，否则也会超出省政府的有效管理幅度。

浙江省实行强县扩权之后，县域经济迅速发展，全国百强县里浙江就占了其中的三分之一。很多县的财政实力，相当于很多省份地级市的财政实力，这足以证明，省直管县、强县扩权的政策是理性的选择。