国网，拆不动？

国家电网公司将被一拆为五的消息最终未被确认，电网改革之争显示了现时中国改革的尴尬现状。拆分国家电网，利益壁垒、技术壁垒、政治壁垒这些都是问题，如果代价大过社会可以承受的程

国网是改革的一道坎

国家电网公司将被一拆为五的消息最终未被确认。吊诡的是，此前对国家电网这一巨无霸央企持批判态度的学者、媒体纷纷改变立场，视其存在作为电力体制改革的既定前提。以下观点较有代表性：一拆为五无法打破电网的自然垄断属性，此前的改革把国家电网与南方电网分开未能使二者形成竞争关系。

现实中，电力行业的垄断疆域远远超越了自然垄断的界限。超级垄断行业对资源的绑架能力，超乎世人的想象。我们每个人都不得不依附于它，却又浑然不知它的强大所在。更为重要的是，很多业内人士已“正视”这个现实，认为撬动这一庞然大物已是不可能。

电力体制改革的核心在于价格改革和垄断行业的改革。如果仅把电力体制改革的焦点汇聚于价格改革，而忽略了电网垄断行业自身去垄断化的改革，难言真改革。

电网改革之争显示了现时中国改革的尴尬现状。是正视垄断已经做大做强的“现实”，承认、接受“现实”，并在这一“现实”的基础上做一些技术性的小修小补，最终用时间的力量来自证改革的成果，还是报以理想主义的态度，咬定青山不放松，并坚信病树前头万木春，任何改革，都有代价。

拆分国家电网，更是代价巨大。利益壁垒、技术壁垒、政治壁垒这些都是问题。如果代价大过社会可以承受的程度，是否有翻船之忧？

这个难题，应该正在考验最高决策者们。在目前看，似乎也只有他们能够给公众一个明确的答案。

可以说，是十年“电改”造成了目前的状况，对于规划、研发、创新的亏欠是难以用货币来衡量的。而十年下来，由于改革不彻底，把原本有可能与发达国家拉近的新能源领域又拉开了距离。

电力体制改革十年蹉跎，已然告知世人，其改革并非单纯是这个行业的问题，而是整个垄断国企的问题。国家电网被拆分为五的消息并不确切，但至少点出了问题所在，那就是垄断国企病已经到了噬着人心的境地。

新的改革需要破题，国网之争，考验改革。
 

【不拆】


拆分电网意义不大

林伯强

国家电网内分西北电网、华中电网、华东电网、东北电网和华北电网，2012年国家电网在这五大电网公司的基础上改设了五大分部。当初五大电网虽然相对独立，但是都属于国家电网，整体运行还是受国家电网整体运行管理，没有实质上的独立意义，所以只是国家电网内部的管理体制调整。

打破电网垄断是电力体制改革的一个方面，但是如何拆分，是否可能通过电网拆分实现电力市场化改革，怎么拆分才更合理更有效率？电网是自然垄断，一分为五式的分拆就某个区域来讲还是垄断。其实2002年电力改革五号文的“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”原则，讲的不是怎么拆分电网，改革讲的是输配分开，解决买家与卖家的问题，以此建立电力市场。把电网纵向拆分，跟目前两个电网（国家电网和南方电网）现状没有什么明显差别，难以评估利弊。

从目前的情况来看，对于电网是否拆分有人支持、有人反对，那么，各有哪些利弊，哪种方式比较适合现阶段我国经济发展和政治体制的要求？拆与分的利弊在拆之前一定要有个系统性的研究。2002年的电力体制改革提出了五号文，是后来十年改革的方向。厂网分开了，我们看到了成本，好处在哪里？是不是大于成本？这是第一。第二是主辅分离现在已经变样了，电力企业的手伸得越来越长，接下来怎么改怎么拆，应该有改革的方向。5号文改革路径十年走不过来，那么朝前走还要多少年才能走得过去？这大家都心里没数。进一步说，十年转不动的东西，是不是我们还要继续转？值得思考。

老百姓之所以关心电网垄断，是关心自己的利益是不是有触动，就是拆分电网对电价会有什么影响。因此需要根据现阶段中国的经济社会发展背景，综合考虑电网拆分和评估电网拆分利弊，如果不明白利弊，就无法讨论对电价的影响，因为，只有有效率的供电方式才能降低电价，或者缓解电价上涨趋势。按照中国现阶段国家的整体的资源禀赋、发展阶段性的能源特征、区域发展平衡等，我们选择什么样的供电方式是最有效的？对此应该有个系统性研究，简单拆分解决不了问题，甚至说不出好处跟坏处。我国电力市场化改革肯定要往前进行，应该有新的思路。中国这么大，每个地方有它的特点，电力市场不能硬套某个国家的模式，可能还不一定需要全国统一采用一个模式。就是说，在模式选择这个问题上，不能在一棵树上吊死，世界上有很多电力发展模式，每一个模式都有长处跟短处，可能跟某一个地区的特殊情况相适应，因此应该多模式选择比较。

作者系能源问题专家、新华都商学院副院长

电力体制改革不能再以五号文件为基础了

韩晓平

从目前看，电力体制改革不能再将五号文件为基础了。五号文件是在11年前制定的，那个时候，西方也是朝着五号文件的改革方向走完全市场化的道路。而结果是，美国加州电力公司破产了，英国这一改革也是非常不顺利。这是一个已经被证实走不下去的方向，就是说我们此前的改革方向是有问题的。

当下正在进行的第三次工业革命，导致世界能源格局正在发生翻天覆地的变化。页岩气革命、能源产业发展、能源结构的改变，就是在这十年中发生。在能源领域增加了天然气等清洁能源的供应。所以，现在必须要用新发展思路来考虑问题。

把国家电网公司拆分为五，换汤不换药，并不能改变电网行业的自然垄断性质。国家垄断问题一定要解决，但是有一部分自然垄断，即便是分成五个公司，也不可能去竞争。现在，南方有南方电网，又有国家电网，但不在一个市场，怎么竞争？

真正的打破垄断是靠分布式能源打破的，分布式能源代表了中国能源改革的未来。而且十八大提出，要在能源生产和消费上进行革命。所以一大变五大不叫革命，发展分布式能源是真正的革命。

十八大后，各界对电力体制众说纷纭，一些企业不断将问题引向细节和技术问题，向决策者施放烟幕弹。什么建立两级还是三级电力市场、输配分开不安全、缺电不能搞改革、要建立“竞争性”的售电公司等。而改革的关键问题被普遍回避了，谁是买家？谁负责帮助广大消费者来与发电企业和电网公司进行交易？

电力改革的关键就是要建立“买家”，将供电公司交给地方自己管理，“谁的孩子谁抱着”，让供电公司代表地方没有直接交易能力的电力用户和发电企业与输电企业进行交易，双方根据用电量、负荷规律和相应的设备利用率，以及供电安全保障水平商定结构性电价，并签订有量、有质、有时间、有负荷、有安全保障的购售电协议。双方互相承担责任，并将责任和利益向上游的煤炭供应企业和运输企业，以及水资源交易机构和环保排放管理机构；向中游的输电企业；向下游的电力用户进行传导，将上中下游通过长期协议机制变为利益相关共同体。将电力供应变为一种连接各种资源的长线交易机制，只将长线交易以外的需求拿到现货市场进行短线交易—竞价供电和竞价购电。

我的建议是，省级电力公司进行现代公司建设，变成股份制企业，让其承担责任，它可以和发电公司签订协议，然后一部分的电价制定权力交给它。电网公司没必要拆分，铺电和输电按照国家制定的公里数，按每公里什么价钱，像高速公路一样制定价格即可。这样一来，电力体制改革应该很清晰了，电网公司继续做电网公司的事，直接跟发电公司签协议，走多少电交多少钱。从分布式能源角度看，国网制度的存在，力度要比分开更大。

十八大确定了我们国家的改革方向，一是坚持社会主义道路，一是坚持国有企业与民营企业并举，这两个不动摇。在这些大的方针下，十八大最重要的作用就是发动群众推动能源建设。生态文明就是十八大的关键，现在一切改革、政治体制改革、电力体制改革，全过程都要贯穿生态文明。提到这个份上，中国电力体制改革的方向也就明确了，即分布式能源改革。

韩晓平 中国能源网董事、总经理、首席信息官

 
【拆】

电力体制改革应坚持五号文件方向

范必

2012年是我国开展电力市场化改革十周年。通过改革，极大地增强了电力企业活力，提高了电力供给能力。但是近几年，煤电矛盾不断加剧，发电企业频现巨额亏损，工商企业用电负担沉重，新能源、可再生能源发展受到制约，电力普遍服务不到位。另外一方面，电网的购电、售电差价在世界上名列前茅，但资产收益率仍然很低。由于电网调度、交易、财务缺乏透明度，造成其高差价、低收益的内在原因一直是个谜。深化电力体制改革已经到了刻不容缓的地步。

多张网优于一张网　

传统观点认为，电力行业必须实行上下游一体化经营，由国家统一管理。随着技术进步和管理创新，这种情况已有了很大变化。国外电力市场化改革的普遍做法是，在发电和用电环节按照公平竞争原则建立电力市场，重新界定输、配电环节的市场属性，将输电环节界定为非竞争性领域，由电网公司负责骨干输电网的建设、运营；将配电环节划归竞争性领域，引入市场机制，形成大量配电、售电公司，作为独立市场主体从事购售电业务。

目前，发达国家的输电网络大都是由众多电网企业组成全国互联或跨国互联输电网，如美国有十个网、西欧(包括部分东欧国家)由十几个国家电网组成。多张异步输电网的好处在于，便于区域内资源配置和区域外的电力资源余缺调剂，并在安全性上高于全国一张同步网。五号文件就规定了全国设置6个异步运行的区域输电网企业。

重新界定输、配电环节市场属性，可以提高电力市场运行效率。从上世纪80年代以来，西方国家电力市场化改革主要遵循了两条主线：一是打破垂直一体化的管理体制，从发电侧的竞价上网发展到逐步开放配电网，将单边购买模式转向批发竞争和零售竞争，逐步加大市场化力度；二是打破电力企业是公益性机构的传统观念，允许不同投资主体进入国有发电和配售电领域，实现产权多元化。尽管各国改革方式和次序有所不同，但基本上都选择了对产业链进行分拆的路径，建立了多买多卖的电力市场。即便是仍然保留垂直一体化模式的日本和法国，也在发电侧和售电侧开放了市场。

各国电力改革实践证明，重新界定输配电环节市场属性，对输配电业务进行重组并不改变电网原有物理联结方式，不存在技术方面障碍，也不会影响电力系统安全。重组之后，市场机制将贯穿于发、输、配、售各个环节，在体制上打通发电企业与电力用户间的交易屏障，用户的选择权大为增加，市场功能得到有效释放，电价普遍降低，电力市场的资源配置效率将大幅提升。

未来怎么改？　　

参照国际经验，深化我国电力体制改革需要进一步解放思想，重新界定各生产环节的市场属性，并根据其特点对其业务组织模式进行重构。当前，应坚持五号文件确定的市场化改革的正确方向，以界定竞争性业务与非竞争性业务为突破口，构建多买多卖的电力市场，进一步深化电力体制改革。

第一，进一步完成厂网分开和主辅分离的任务。对近年来各级电网企业新收购的装备制造企业，仍保留的辅助性业务单位，如输变电施工企业等，以及相关“三产”、多种经营企业进行产权剥离。严格规范电网企业的业务范围，电网企业不再从事输变电主业以外的业务。

第二，实施调度与交易独立。电力调度在组织和协调电力系统运行和电力市场交易中具有举足轻重的影响力，是电网企业维系独买独卖地位的主要手段。为了构建多买多卖的电力市场格局，我国应按照国际通行做法，将电力调度机构从电网企业中分离出来，组建独立的调度交易结算中心，负责电力市场平台建设和电力交易、计量与结算，组织和协调电力系统运行，以确保电力调度交易的公开、公平、公正和电网的无歧视公平开放。独立调度机构的运行由电监会负责监管，或直接划归电力监管部门。

第三，取消不合理的发电量计划。目前各地下达的发电量计划没有法律依据和政策依据，国家电力主管部门也没有下达过这一计划，在新的电力体制改革方案中应当彻底废止这一计划指标。

第四，建立市场化电价形成机制。改革基本方向是“放开两头，管住中间”，建立多买多卖的电力市场。即输配电价格由政府制定，上网电价和用电电价放开。具体步骤是，除了用电量占15%的居民生活和农业生产用电仍实行政府直接定价外，对各个电压等级的工业和商业用户，从高到低，逐级、限期实行与发电企业直接交易、合同供电，自行商定电力、电量和电价。所订合同交电力调度机构校核后实施。合同履行后，用电方向相关电网企业支付规定的输配电价。

电价改革中还应清理各种电价附加，改革征收方式。对各地违规自行出台的电价附加坚持予以取缔。对原有符合国家规定的政府性基金和附加，可以通过费改税的方式，开征相关税收。

第五，政府对电网企业单独定价、单独监管。近期可完善区域电网公司的现代企业制度，对配电企业实行内部财务独立核算。在此基础上，按照“合理成本加规定利润水平”的原则，国家对各电网企业单独定价，并由电力监管部门对电网运行、电力市场进行监管。

第六，改革电网企业考核办法。参考国际通行办法，在电网企业的利润水平由政府规定并封顶的前提下，应当将单位资产的输、配电量和供电质量作为电网企业最主要的考核指标。通过改革考核办法，促使电网企业专注于输配电的质量和效率，努力降低成本，约束其一味追求资产规模的扩张行为，提高电网经营的专业化水平和安全水平。

当前，进一步深化电力体制改革时机已经成熟，条件基本具备。近年，国务院领导在中央经济工作会、年度改革思路中反复强调深化电力体制改革和理顺电价形成机制，电力供需各方热切期待改革措施出台，政府有关部门也进行了积极探索。改革一旦启动，可在较短时间内形成方案、付诸实施。

预计改革后，发电企业的售电价格会有所上升，工商企业的用电价格会有所下降，煤电矛盾逐步得到化解，多种所有制企业将扩大对电力的投资。在目前经济增长下行压力加大的情况下，有利于提高企业竞争力，发挥稳增长的作用，从而起到一举多赢的效果。

本文2012年7月8日发表于《宏观经济管理》杂志，原标题为《进一步深化电力体制改革的思考》。作者范必为国务院研究室综合经济司副司长，中国国际经济交流中心副研究员景春梅也参与了本文的写作。