刘志军之后 铁路改革重启

本报记者 崔烜 发自北京

新部长盛光祖上任近两个月，铁道部接连传出改革的消息，铁路“大一统”或将由此打破。

4月8日，《经济观察报》消息称，铁道部在3月中旬“悄悄”开始对铁路局权力下放的研究。这则引述自知情人士的报道称，地方铁路局可以获得的权力将会包括“依据管辖内的客流量可自行增开列车，或根据客流的变化调整列车运行频次。增开列车的票价，也由地方铁路局自己制定。”同时，知情人士透露，铁道部与地方铁路局的“分成”清算也在讨论之列。“无论如何方案会在近期出台，估计下半年就开始试点，明年全国路局推开。”

“铁道部经营权下放铁路局标志着市场化改革正式启动，铁路局可以通过自主定价和运力资源的优化配置实现运输收益最大化。”其后来自长江证券的报告作出了积极回应，并对铁路行业的前景表示乐观。

从2月18日接任铁道部部长至今，“救火部长”盛光祖在马不停蹄地开展安全检查工作消除公众对铁道部腐败案的疑虑的同时，迅速重启了该部停滞多时的体制改革。一直为外界诟病的铁路公检法将有望在今年6月全面剥离，为打破铁路“大一统”体制迈出了重要一步，而此次的经营权下放则是推动铁路走向市场竞争的第一步。

“现在启动改革虽然时机晚了，但在目前的形势下铁道部不得不这样做，再拖下去问题更难解决。”北京交通大学教授赵坚接受时代周报采访时表示。

谨慎一小步

4月1日，发改委宣布铁路货运提价，将运营价格从平均0.0701元/吨公里上调到0.0721元/吨公里，上调幅度2.9%。这仅仅是跟随成品油价格上涨所作出的一次微调。不过有分析人士认为，提升铁路运价将可以缓解铁道部门的债务压力，提高运输价格后，铁路盈利能力的提升，将促使更多的社会资本投资铁路领域。

很少人注意到，同样占据铁路收入半壁江山的客运价格多年来却一直维持在较低水平，1995年开始执行的“铁路客运基准价”至今仍为每人每公里0.05861元。而对于铁道部下属的18个地方铁路局和2家铁路公司而言，定价权和调配权更是难以触及，无论是增开新线或者价格调整，都必须由铁道部统一安排。

据国都证券铁路分析师汪立介绍，目前铁路运价定价权掌握在国家发改委手里，在2002年之前，国家发改委曾将合资铁路的运价交由地方物价局审批，但之后，国家发改委又将合资铁路的定价权回收，导致所有铁路在运价方面都缺乏灵活性。

按照目前知情人士透露的方案，地方铁路局能够自主定价的范围只限于增开的班次，但这无疑在原有的定价机制上撕开了一个口子。

“如果地方铁路局真能获得部分定价权，这将是铁路改革史上破天荒的事。”发改委交通运输研究所研究员董焰评价道。

此外，据《经济观察报》援引知情人士消息称，铁道部与地方铁路局的“分成”清算改革也在讨论之列。此前，尽管各地铁路局呼吁多年，铁道部与铁路局之间的资金清算改革依旧没有进展。铁道部多年来一直采取“统收统支”的资金清算方式，不仅阻碍了地方铁路局的经营积极性，也让投资者望而却步。但上述知情人士称，这项改革是否纳入“放权方案”尚无定论。

“单条腿走路的改革方式很难说会让地方铁路局有积极开拓经营的动力，他们并不知道新增的收入能够留存多少，积极性未必能调动，而且铁路本身最大的利润来源是货运，这方面的改革也没有提及。”发改委交通运输研究所研究员罗仁坚对此次透露的改革方案如此评价。

停滞的改革

上述改革思路，在赵坚看来，已经晚了。

“如果在2003年或2008年中国铁路实行了政企分开改革，即使铁路行业只有一个垄断的铁路运输总公司，作为要永续生存的企业法人，在从事数万亿的大规模投资时，也不得不慎重地分析市场前景、投资的经济效益和企业的还本付息能力，不可能开展目前这种根本不计后果的高标准、大规模的高速铁路建设。”赵坚认为，尽管相关领导人对巨额铁路债负有责任，但根本的原因还在于目前“政企不分”的铁路体制。

事实上，从中国开始市场化改革以来，改革铁路体制的尝试就一直在进行。

1986年，铁道部就曾启动“大包干”，将计划、财务、劳资、物资、人事等方面的权力下放到下属路局，试行全行业的经济责任大包干，但6年后，以“安全运行”为由终止。

从2000年开始，傅志寰主政下的铁道部一度将目光投向了“网运分离”。根据《中国经济时报》2003年刊载的铁路体制改革方案(讨论稿)，其内容主要为“根据运输市场的区域性特点，组建3个客货网合一的区域公司，确立企业的市场主体地位；组建国家铁路控股公司，实现铁路政企分开；调整铁道部内设机构，构建垂直的政府监管体系；实行铁路分类建设政策，形成新的建设和投融资体制。”

作为试点，广铁集团在2000年底成立了下属客运公司，负责客运市场开发；自主决定管内各次列车开行、停运与调整方案和客车车辆使用方案；根据市场需求进行客运能力调整等。

但在2003年，“网运分离”方案即被否定，取而代之的是傅志寰继任者刘志军的“跨越式发展”思路，即集中人力、物力、财力，着力推动大规模的铁路建设，在短期内解决铁路运输能力与日益增长的国民经济发展需要的不适应。上马当时名为“客运专线”的高铁线路成为此后铁道部的工作重心。

从2003年至今，尽管铁道部进行了主辅分离、撤销铁路分局、投融资体制等多项改革，但对于根本性的体制改革却始终没有触及。其中一个标志性的事件就是，在2008年的中央大部制机构改革中，铁道部没有如预想中那样并入交通部，而是继续存在。

直至今年2月，刘志军被免职，新部长盛光祖上任，再次引发了人们对铁路系统改革的诸多期盼。

盛光祖新政

“现在新部长还没有找到重点方向，有关改革现在还不明朗，以后会怎么发展现在不好说。”国家发改委综合运输研究所副所长吴文化接受媒体采访时表示。事实上，盛光祖履新近两月以来，对铁路管理体制改革的态度也渐趋明晰。

“目前为止，还没有接到任何有关铁道部政企分开的任务。现在我们讲的‘深化铁路改革’，主要是指在铁路现行管理体制框架内，研究铁路发展方式的转变，认真做好我们的工作。”3月7日，盛光祖在两会期间接受记者采访时曾回应道。在这一天，盛光祖首次公布铁道部的负债数字为1.8万亿元，负债率为56%。

据媒体报道，在两会前铁道部一次内部会议上，盛光祖曾说：“现在的铁路管理体制，对于现在的铁路发展水平和运输组织方式，以及中国铁路的特点，是有它适应和优势一面的。全国人大批准保留铁道部，是铁路建设和发展需要的考虑。”这与3年前时任铁道部副部长的陆东福的表态遥相呼应。

不过，刘志军之后的铁道部，变革显得尤为急迫。一方面，铁道部腐败案的影响尚未完全消弭，盛光祖上任后开展了大规模的安全检查，并且常常需要亲自出面消除公众的疑虑；另一方面，巨大的债务难题使得新部长迫切需要在经营效益上取得较大的突破。

3月底，媒体传出，铁道部公检法将划归地方，剥离工作有望在6月底前完成。

“当前，广大人民群众对铁路运输有许多期盼，要求铁路开行不同等级列车、合理设置车站、给旅客多种票价选择等。我们要认真听取这些意见，以最大限度满足经济社会发展需要和人民群众出行需求为目标。”4月12日，盛光祖在《人民日报》的专访中透露，今年7月1日的全国铁路运行图调整时，将实施混合运行模式，即在高铁线路上开行比设计标准速度较慢的动车，而不再全部开行高铁。以京沪高铁为例，原计划满速开行350公里每小时的高铁线上将开行时速300和250公里两种速度等级列车。这也许是在为跃进中的中国高铁悄悄减速。

“一是以深化改革为动力，转变铁道部职能，转换铁路经营机制，扩大运输企业经营自主权，落实运输企业市场主体地位和企业法人责任。二是实施铁路多元化经营战略，以市场需求为导向，充分发挥铁路优势，做强做大客货运输核心业务，延伸铁路客货运输服务链条，开发具有比较优势的经营项目，大力拓展铁路市场，在确保社会效益、人民群众满意的前提下，最大限度增加铁路经济效益。”也是在4月12日，《人民铁道报》公布了盛光祖4月8日在机关干部会议上“关于推进铁路科学发展重大问题的战略思考”，铁道部经营权下放正是这一思路下的产物。