人大公共管理学院教授马亮：“引才”不仅是提供优惠 还要做好公共服务
据时代周报记者不完全统计，自12月14日至今，无锡、福州、广州、青岛、苏州在内的5个城市先后调整户籍政策，降低落户门槛。
时代周报记者 谢江珊 发自上海
临近年底，各大城市继续升级引才政策。
2020年12月18日，苏州市政府发布《市政府办公室关于进一步推动非户籍人口在城市落户的实施意见》，提出“落实租赁房屋常住人口在社区公共户落户政策，经房屋所有权人同意可以在房屋所在地落户，也可以在房屋所在地的社区落户，破除隐形门槛”。苏州调整落户政策，包括租赁人口落户、积分落户与南京互通等重大举措。
据时代周报记者不完全统计，自12月14日至今，无锡、福州、广州、青岛、苏州在内的5个城市先后调整户籍政策，降低落户门槛。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮在接受时代周报记者专访时表示，第一轮人才争夺战是先买房后落户，千城一面。这一轮则出现两种变化，一是落户门槛明显降低；二是政策更多元化，对吸引人才有很大作用。“虽然现在户籍的身份属性在下降，但是与户籍关联的公共服务属性依旧很强，放宽户籍对于人才有很大吸引力。”
人才争夺战将持续
时代周报：今年中央经济工作会议提出：要高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长租房政策，逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利，规范发展长租房市场。未来租房落户会成为城市化发展中的“标准动作”吗？
马亮：这里涉及两个问题，第一，户籍制度改革。将来如果户籍制度进一步松绑，甚至户籍同人们的居住和相关公共服务没有很强关联，那么这些政策就没有实质意义了。只要你在这里居住，是常住人口，无论是租房还是住在别人家里，都不影响你获得户籍，或者不需要户籍都可以享受各类公共服务。
第二，对不同城市而言，落户空间是不同的。像北京、上海这种特大城市，落户仍然非常严格，短期内是不可能采取类似于“租房落户”做法，更多的还是采取比较严格的限制政策。
时代周报：二三线城市为何成为人才争夺战的主力？
马亮：毫无疑问，一线城市对人才有天然的吸引力。每个人在选择城市发展的时候，都会考虑未来个人和家庭的发展。
在中国的治理体系内，城市有行政级别，也有从经济等方面划分的级别。如果不改变现在同级别挂钩的城市资源分配格局，人才的流动也会呈现金字塔形的流动。大家首先可能都会选择去大城市，然后按照金字塔向下走。二三线城市要想朝前发展，必须吸引到最好的人才。
现在很多地方特别焦虑的就是如何吸引到最好的人才，人才产生的影响是非常强大和长远的。这也是为什么这些城市在这方面愿意下血本出台政策的原因。
时代周报：各地人才争夺的硝烟越来越浓。这样的情况会一直持续下去吗？
马亮：毫无疑问会一直持续下去，因为整个国家的经济发展已经到了这个阶段。过去更多注重资本驱动，包括人力资源以外的要素驱动，现在更注重人力资本驱动，特别是中高端人才的人力资本驱动。很多城市实际上就像高考“掐尖儿”一样，希望能够吸引最优秀的人才，当作未来经济增长和城市竞争力的重要筹码。所以，城市在这方面的投入是不言而喻的。
更为重要的是，人才的总量实际上是相对稳定的变量，别人抢走的就是你失去的。所以，这种竞争是一场“白刃战”，是一种零和竞争。像上海和苏州之间离得近，上海吸引的人多，苏州能够留住的人就会少。
引才政策日趋多元化
时代周报：人才争夺战的持续，是否会进一步推动房价上涨？
马亮：结果显示，上一轮城市争夺人才，已经推动了城市房价的上涨，这在天津、西安、成都等城市都很典型。我们要看到，二三线城市引才背后也有一定的住房考虑。他们在前期住房建设力度较大，房地产商库存压力较大。现在政府对房价控制严格，新房售价被强制压低，形成倒挂格局，很多城市二手房比新房贵。这样一来，人才争夺战就必然会推动房价上涨。
不过，上涨幅度有多大很难讲。因为现在国家的态度很明显，就是房住不炒。其实每个城市住房调控压力都非常大，因此不可能再出现过去那种非理性的疯涨。
时代周报：城市争夺人才反而推动房价上涨，这不是反向成为城市吸引人才的阻碍吗？
马亮：一方面，像90后、00后的新生代，住房理念可能有所不同。长租公寓虽然出了一些问题，但是他们之所以能够发展起来，同现在年轻人对租房的接受度较高有关。现在出现了新型的家庭观念，年轻人可能未必很快结婚，也未必会生孩子。他们的住房理念也发生了很大变化，不会因为房价高就不愿意来，因为可以通过其他方式解决住房问题。
另一方面，现在地方政府吸引人才的政策日趋多元化，比如在住房上提供人才公寓或相应补贴。
综合而言，短时间内，房价不会成为影响人才流动的一个最主要的因素。但是从长远发展来讲，他们可能还是希望有自己的住房。
时代周报：城市引才是一方面，能否把他们留住才是根本。这方面，各城市做得如何？
马亮：在第一轮人才争夺战中，有些城市叫座不叫好。看着明面上来了很多人，但很多人是户口来了人没有来，或者来了又走了。他们只是为了解决家庭教育、医疗、住房需求，或者出于长远考虑，把户口迁过来，但是人没有来。最新人口普查的相关数据，可能会显示这个问题。
很多城市已经想明白了，在酝酿和筹划第二轮人才争夺战时，更多是希望留住人才。也就是说，吸引的人才变成新市民，他们需要什么，你能够提供什么，让他觉得离开有很大的机会成本等。除了考虑经济维度和就业维度，还包括城市发展前景、城市环境、文化内涵、生活的丰富性等。
所以，这些城市的政策也进行了相应的调整，将如何为他们做好服务作为更重要的考量依据，同时也在积极拓展和着力打造，注重在社区层面让人们有归属感。
当然，目前效果还有待时间验证，需要至少三五年观察，只能说方向是对的。
“每个城市最重要的是做好自己”
时代周报：此前你曾提醒，要警惕人才争夺战变成狭隘的恶性竞争。你如何评价目前各地城市政府出台的人才政策？
马亮：现在也不排除这个问题的存在，或者只是在具体指标的数字上做文章。
人才争夺战有一个问题，即很多城市还没有找到自己最具特色或最能打动人的地方，仍然停留在常规手段上，比如住房、落户、教育、医疗等方面。其实很多人，特别是新生代，对一个城市的评价和定位可能会非常感性，更多地是对这个城市的认同，特别是城市定位、品位方面的认同。在这一点上，我认为很多城市还没有想明白。
这些城市老是算账，比如你来我这能省多少钱，或者说能赚多少钱。人才如果想长期留下来，除了赚钱，可能更多考虑的是这个城市是否对他的胃口和脾气。做好这一点，或许也不需要提供多少安家费或其他实惠了。所以，我认为还是要警惕城市去硬碰硬地拼这些常规手段，比如谁出钱多，或者给的优惠大。这一点对招商引资有一定意义，但是对吸引人才而言意义不是特别大，或者说不是最主要的。
时代周报：当前，二三线城市通过给予人才落户，或是给予补贴等相关公共服务吸引高技能人才。未来，城市还应该出台哪些新手段？
马亮：每个城市最重要的是做好自己，一个城市值不值得去，一方面是媒体宣传，另一方面是口碑。城市在“引人”的时候，不仅仅要对希望争取的人提供优惠力度，真正应该做好的是对城市现有居民的公共服务，不断提升城市的内涵和品位。这样再去“引人”的时候，除了人才政策的含金量，当地市民也会自发告诉你，这个城市值得来、有机遇，而且特别包容友好。到这个时候，这座城市就像长了翅膀一样飞起来，不需要刻意做广告。
“城市必然是多元和多样的”
时代周报：通过公共服务和户籍制度等手段吸引人才，是否会造成新的不公平？比如，大学生很容易在当地获得户籍，但学历不高的人，依目前的政策，很难拿到当地户籍。
马亮：如果一座城市只有高学历高收入的人才，是运转不起来的。因为要有人给他们提供服务，保证基本的生活需要。比如，吸引一个院士，他自己玩不转的，他需要团队。他自己有家庭，他的团队也有家庭，所以不可能人人都是高学历、高收入的。
城市必然是多元和多样的。现在有些城市设定门槛，以学历等作为依据，进一步拉大了社会各阶层之间的差距，加剧了社会的不平等。
城市应该考虑以常住人口作为落户和吸引人才的重要依据。与其吸引一个人才，看着很光鲜，来三年就走了，倒不如去关注在城市里默默无闻、但是愿意长相厮守的群体，比如农民工或者打零工的人。在城镇化的上半场，他们没有得到充分的尊重或反哺。他们在城市里做最脏最累的活，拿最低的收入，却得不到相应的制度认可。这种发展是不可持续的，也是不道德的。城市不应该对这么大的群体和他们所做的贡献视而不见。
很多城市在“引人”的时候可考虑提供一个并行渠道，为这些群体提供能落户和成为新市民的通道。
时代周报：对大城市而言，需要源源不断的人口、人才流入，做大做强城市平台。但人口大量流入，对城市管理和公共服务供应带来较大挑战，有城市提出限制人口的目标，比如上海提出，至2035年常住人口控制在2500万人左右。这是一组矛盾吗？
马亮：过去20年，北京和上海每年人口都是超出规划预期的。规划说增加5万，结果增加20万的情况特别多。不过从去年开始，北京市人口出现了首次下降，这同疏解非首都功能有关。但是，这种政策的持续性有多久，是要打一个问号的。
我们现在所定义的城市，仍然是行政区划和地理边界意义上的城市，而不是城市群—你中有我、我中有你的一体化的概念。简单定义一个边界里的城市人口，是没有任何意义的。就以疫情防控使用健康码的情况来看，一个城市在高峰期和低峰期的人口数量差别非常大。在工作日，北京人口可能达到3000万人，在低峰期可能只有1000多万人。这时怎么定义人口总数，怎么控制人口，都是一个问题。对于人口的限制，可能太过狭隘了。这些人可能只是在这里工作，而没有利用你的教育、医疗设施等公共服务。
单纯看一个城市的规模已经没有太大意义了，更重要的是这座城市所在的区域，特别是城市群能够容纳多少人口。在这一点上，很多城市要转变观念，特别是要认识到城市化的进程可以规划，但是如果机械性地设定简单粗暴的人口指标，则不利于城市的健康发展。
软化户籍制度
时代周报：有调查结果表明，户籍政策不再是制约城市吸引人才的主因，但一线城市推进户籍制度改革仍有紧迫性。对此你有何看法？
马亮：我们不能笼统地谈一线城市，因为一线城市内部也有差别。比如，深圳和其他三个一线城市不同，是典型的外来人口城市。2019年深圳常住户籍人口494.78万人，常住非户籍人口849.10万人，人口倒挂现象非常严重。绝大多数人都是新深圳人，他们在公共服务上享受的权利，和户籍的联系在弱化，甚至没有挂钩了。在这种格局下，户籍只是一个身份，失去了本质意义。
一方面，户籍制度要进行改革，另一方面，公共服务要扩容，特别是公共服务供给侧改革变得非常重要。户籍改不动，要考虑如何增加公共服务供给，满足非户籍常住人口的需要。这样一来，人们对于户籍的诉求就会降低，户籍的重要性也会降低。
这是把户籍软化而不是改掉的策略，在短期内是容易被接受的。软化之后，户籍制度虽然还在，但是我们不太把户籍当回事，也更有利于城市更好地发展。
软化户籍的下一步是完全没有户籍限制，当户籍制度成为一纸空文，自然就会退出历史舞台。
时代周报：目前户籍软化的迹象是否已经开始？
马亮：户籍软化迹象其实已经出现，但是要从更长周期来看，因为总体方向是朝这个方面发展的。
城市户籍的开放度跟不上人口的净流入进程，有大量人口没有户籍，而又需要获得同户籍人口同等身份的公共服务。很多城市都在考虑弱化户籍可能带来的影响，因为公共资源分配在城市内部不均衡，会让这个问题更加凸显。
此外，每个城市的软化进程不一样。比如，一线城市的进程不会太乐观，因为触及很多利益格局，短期内还需要更大力度的改革来推进。
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