土地出让收入需用出最佳效益

时代周报
2020-09-29 02:03:41
《意见》强调,要从“十四五”第一年开始,各省(自治区、直辖市)分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例;到“十四五”期末,以省(自治区、直辖市)为单位核算,土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

“土地出让收入现在一年高达六七万亿元,今年有可能突破7万亿元。土地出让收入用于农业农村比例每提高1个百分点,相当于‘三农’增加了600亿―700亿元的投入。”9月24日国务院新闻发布会上,中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊表示。

这次发布会围绕的话题,就是每年数万亿元的土地出让收益应该怎么用,以往“取之于农,用之于城”的规则将发生改变。

在韩俊作出这一表示的前一天,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》(下称《意见》),引发各界的强烈关注,因为《意见》围绕海量土地出让资金怎么花的问题,提出了明确要求。

《意见》强调,要从“十四五”第一年开始,各省(自治区、直辖市)分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例;到“十四五”期末,以省(自治区、直辖市)为单位核算,土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。

土地财政,这个耳熟能详的词语将一些地方政府对土地出让收入的依赖暴露无遗。土地出让收入如此重要,但它主要用在了哪里?

这次新闻发布会上,韩俊透露了一组数据:2013―2018年,全国的土地出让收入累计高达28万亿元,扣除成本性支出以后,土地出让收益是5.4万亿元,占土地出让收入的19.2%。土地出让支出用于农业农村资金合计1.85万亿元,仅占土地出让收益的34.4%,占土地出让收入的6.6%。

这组数据让人错愕。土地出让金取之于农,为何用来反馈农业的比例却微乎其微?

土地出让收入取之于农,但主要用之于城,对各地城市建设以及工业化、城镇化的推进起到了很大作用。然而土地出让收入直接用于“三农”的比例偏低,也带来了农业农村建设资金不足、加剧了城乡差别等问题。

土地出让收入本身取之于农,也理应主要用之于农,这是多年来的声音。现在作出这一转变的时机趋于成熟。一方面,乡村振兴是国家战略,要实施这一战略急需大量资金注入;另一方面,当下中国的城市化水平已经到较高阶段,如果继续把主要资金投入城市,其边际效应可能递减。

用韩俊的话说,已经到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。

“到‘十四五’期末,以省(自治区、直辖市)为单位核算,土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。”《意见》提出了要求和时间线,但各地经济水平不一,有的地方甚至等着土地出让金给公务员发工资,实现目标并不轻松。

尽管为如何防范地方“数字计提”和弄虚作假,《意见》不乏约束措施,但接下来最紧迫的问题,应该是在强制性规定土地出让收益主要用之于农之后,需要给财力有限的一些地方开辟另外的稳定财源。

一般公共预算支农投入不能减少,同时又增加土地出让收入的资金,实施乡村振兴战略由此具备了比较雄厚的物质基础,如何让海量资金用到急需之处,用出最佳效益,则是新的问题。

有鉴于此,《意见》提出了一个概念,即“防止支出碎片化”。

防止用于农业农村的资金被碎片化使用,不能不有一套统筹整合的机制,同时,更需要按照事权与支出责任相匹配的原则,才能将财政专项资金改革推向深入。

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