冯俏彬:地产发展进入新阶段,土地出让收入下降或成趋势

陈熊海
2023-03-13 16:09:05
来源: 时代周报
随着我国房地产发展进入新阶段,未来土地出让收入下降可能是一个趋势。

3月13日,十四届全国人大一次会议表决通过了关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算的决议,批准2023年中央预算。

财政部 来源:财政部官微

时代周报就今年财政领域社会比较关心的问题,采访了财政专家、中国财政学会副秘书长冯俏彬。

冯俏彬认为,今年财政保持必要的支出强度,赤字率提高到3%,是符合实际需要的,但同时要高度重视防范地方政府债务风险。专项债既要加力,更要提效,主要用于未来有收入的项目。土地出让收入减少对地方财力影响较大,要通过系统性性财政改革和经济改革寻找解决之道。

多出5100亿

时代周报:2022年,财政收入占GDP比重约为16%,这个比重是否有经济学上的意义?近20多年来,财政收入占GDP的比重也发生了一定的变化,你认为财政收入占GDP的比重有没有一个合理区间?

冯俏彬:财政收入占GDP比重,一般称为宏观税负,反映的是国民收入中政府取得的比例。

宏观税负分为小、中、大三种口径。小口径是税收收入,中口径是财政收入,大口径是政府总收入,分母都是当年的GDP总值。

大体而言,一国政府收入占国民收入的比重与该国政府职能范围大小成正比,也就是说一国政府要做的事越多,需要取得的收入就越多,但与经济发达水平(以人均收入体现)并无十分显著的关系。从时间维度看,一个国家的政府总收入占GDP的比重相对稳定。从空间维度看,不同国家政府总收入占GDP的比重差异较大。

就我国而言,近年来中口径宏观税负稳定在20%以上,大口径宏观税负稳定在30%以上。需要注意的是小口径宏观税负,也就是近年来我国税收收入占GDP的比重有明显下降。财政部的数据也显示,这一比重从2018年的17%下降至2022年的13.8%。

在大口径的宏观税负仍然保持30%以上的情况下,小口径宏观税负下降后,政府必须通过其他方式弥补缺口,比如非税收入土地出让收入等,这在一定程度上会影响财政收入结构的健康程度。

因此,要形成相对健康的收入结构,就让税收在政府总收入中占主要部分,其他收入为辅,这是世界各国的通行经验。

时代周报:2023年,财政赤字率拟按3%安排,比上年提高0.2个百分点。目前财政赤字有没有一个合理区间,财政赤字的提高,对财政支出规模会有哪些方面影响?

冯俏彬:首先,3%的赤字率是我国长期坚持财政安全的重要指标之一。在多年实践中,我国的财政赤字率基本稳定在3%,仅有极个别年份高出3%,如2020年为应对新冠疫情影响,当年的赤字率提高到3.2%。

但这一赤字率是否合理则需要结合具体情况讨论,而且学术界也普遍认为,3%的赤字率虽然重要,但要具体情况具体分析,不能固守这个标准。

2023年,财政赤字率拟比去年提高0.2个百分点,相当于政府多了5100亿元的资金来源,全部由中央财政负担。但财政赤字主要是增加了当年可安排资金的来源,对财政支出结构有影响,但不是直接影响。

时代周报:从财政收入的角度看,适度提高财政支出规模,是否会加剧财政收支的矛盾?

冯俏彬:如果支出总量扩大而收入没有明显增加,必然会加剧收支矛盾。

财政经典理论告诉我们,在财政实践中,既可以 “以收定支”,也可以“以支定收”,需视具体情况而定。一方面,要坚持有多大能力办多大事。另一方面,要以发展眼光看,政府要办的事如果关系到经济社会稳定和未来发展,关系到国家重大战略,就需要想方设法筹措资金,在这种情况下负债就是必要的,各国都是如此。

国家账本 来源:财政部官微

专项债要选择有收益的项目

时代周报:财政部相关负责人表示今年将在专项债投资拉动上加力,适当扩大投向领域和用作资本金范围。你认为专项债规模的扩大,会不会加剧地方政府的债务风险,需从什么角度避免?

冯俏彬:首先要明确专项债的基本概念。所谓专项债,是指专门用于符合发展需求、且未来有现金流、项目自身收益能实现覆盖债务还本付息支出的项目。

从理论上讲,如果专项债都能还本付息,则风险可控,甚至没有风险。这也是专项债不计入赤字率的根本原因。

但在实际操作中,很多地方并没有严格按照这一原则进行。比如一些项目现金流不足,另一些项目是公共性基础设施建设项目,社会效益大于经济效益,缺乏还本付息能力。

在这种情况下,专项债和未来现金流之间的对应关系被打破,就会带来风险隐患。问题的关键是项目性质与资金性质要匹配,专项债要坚定不移地选择那些未来有收益、能自求平衡的项目。对于那些关系我国经济中长期发展,但基础性、公益性比较强的项目,要更多通过财政预算内投资、发行国债的方式匹配资金。

时代周报:我国去年法定债务的负债率约为50%左右,在全世界都是比较低的。但是,除了政府的直接负债外,还有不少与政府有直接或间接责任的城投债。目前加上城投债后,地方政府的负债水平如何,城投债是否会对地方政府的财政情况造成较大影响?

冯俏彬:要区分城投债与城投公司的负债。目前公开发行的城投债大约有十几万亿元,有数据可查。但还有城投公司向银行借贷,以及发行票据、拆借等各种形式的负债,具体数据难于统计。

“城投债”与地方政府的关系需要认真讨论、仔细分辨。首先,城投债的负债主体是企业而不是政府,因此从性质上看城投债是企业债。但在实际操作过程中,很多地方政府利用下属的平台企业融资用于地方建设或公共事业发展。相关还本付息责任到底是政府的、还是企业的,要一笔笔分析。既不能简单把城投债都算做政府负有偿还责任的债务,但也不能说政府在这个事情上就没有一点责任。

算账 来源:财政部官微

土地财政是否逐渐进入尾声

时代周报:财政部相关负责人也指出,中国地方政府的债务主要是分布不均匀,一些地方债务风险较高,你觉得地方债结构性问题和分布不均主要指什么?应如何避免地方债出现系统性风险?

冯俏彬:地方债成因复杂,各地经济发展水平不一,管理水平不一,因此实际面对的风险也不一样。这大概就是地方债风险的所谓结构性问题。

一些发达地区,政府尽管负债高,但当地经济发展情况好,产生的税源能够为未来财政收入提供保障,因此产生风险的可能性小。但一些经济发展薄弱的地区,政府负债高,可支配资源也少,即便债务的绝对量不高,但也有可能为当地政府带来沉重压力。这种情况在西部地区很常见,这就是结构性问题。

结构性问题是比较普遍的。省会城市、普通地级市、县,这三类主体都承担了不同层次的债务风险;即使是同一个城市内的不同项目,都有可能产生这种问题。

所以讨论地方政府的债务风险时,不能认为这是系统性风险,而要根据各地的具体情况衡量。

不过,需要注意的是,这几年地方债总量增加较快,集聚了不少债务风险,这也值得关注。

化解结构性债务风险,短期而言,要夯实地方政府主体责任。中期而言,要对每笔债务的形成过程进行细致深入分析,厘清政府在其中该承担多大责任,甄别每类债务的具体性质,如果有些债务不该政府承担,又该谁来承担。长期而言,要解决债务管理中的深层次问题,比如调整债务管理、投融资管理体制、财政体制等等,为防范债务风险寻求根本性解决办法。

时代周报:去年全国政府性基金预算收入约为7.8万亿元,下降20.6%,主要是国有土地使用权出让收入减少。你觉得土地出让收入的下降,是否会影响到地方政府的财力?如果产生影响,应从哪些方面想办法解决?

冯俏彬:土地出让收入是地方财力的重要补充。在一些地方,土地出让收入加上和房地产的相关收入,占到地方财政收入六成。所以土地出让收入下降,对地方财力的影响是显而易见的。

随着我国房地产发展进入新阶段,未来土地出让收入下降可能是一个趋势。这就给地方财政提出了新课题:土地财政逐渐进入尾声,地方政府如何做好新的财源建设,让财政运行保持健康?这是一个大问题,也是一个综合性问题,这个问题目前还需要深入研究。

这个问题不仅关系到地方政府财政收入,同时还关连地方政府的职能与支出范围。大的原则是要实现事权与支出责任的匹配,明确哪些支出责任该由哪一级政府或者政府与市场、社会的职能边界。因此,想要解决土地出让收入下降对地方政府财力造成的负面影响问题,需要结合财政体制改革,甚至更深层次的经济体制改革,慢慢摸索出一条新路。

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