徐翔出狱!监管正加码打击证券违法,“零容忍”严打大案、要案

黄嘉祥
2021-07-09 18:28:03
来源: 时代周报
资本市场历史上第一次

昔日“私募一哥”徐翔7月9日已经出狱。当天中午,徐翔妻子应莹对外确认了这一消息。外界对徐翔能否东山再次保持强烈好奇。徐翔出狱之际,监管层打击证券违法行动正在加码。

针对证券违法活动,监管层持续向市场传递出“零容忍”信号。7月6日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》(下称《意见》),对加快健全证券执法司法体制机制,加大重大违法案件查处惩治力度,加强跨境监管执法协作,夯实资本市场法治和诚信基础,推动形成崇法守信的良好市场生态作出重要部署。

这是中办、国办首次联合印发打击证券违法活动的专门文件,是当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领,意义重大、影响深远。

“《意见》的出台,是资本市场治理体系和治理能力现代化建设的一个新起点。证券监管系统将力争通过3到5年的努力,全面落实好意见提出的各项目标任务,为建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供更加坚实的法治保障,努力为实现经济社会高质量发展作出更大贡献。”证监会主席易会满在接受新华社采访时表示。

北京大学法学院教授郭雳对时代周报记者表示,《意见》既着眼全局,统筹部署,完善了中国特色证券执法司法体制机制的顶层设计,同时针对现实中的突出问题精准发力,为全面深化资本市场改革、更好推动资本市场高质量发展提供了重要保障。

“《意见》的发布与实施将进一步加强资本市场基础制度建设,健全依法从严打击证券违法活动体制机制,提高执法司法效能,有效防范化解重大风险,为加快建设规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场提供有力支撑。”中国政法大学教授、中国法学会商法学研究会秘书长李建伟在接受时代周报记者采访时表示,这有望从根本上提升资本市场的全社会诚信水平,夯实资本市场法治基础,推动资本市场高质量发展。

打造“升级版”中国特色证券执法司法体系

《意见》明确了资本市场未来五年打击证券违法活动的主要目标。

按照部署,到2022年的目标包括:依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立、重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制、资本市场秩序明显改善等;到2025年实现证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升、行政执法与刑事司法衔接高效顺畅等。

为达成这些目标,《意见》规定了七个方面、二十七条具体举措。

具体来看,《意见》提出,完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系,完善证券立法机制,加大刑事惩戒力度,贯彻实施刑法修正案(十一)和新证券法,同步修改刑事案件立案追诉标准,完善相关刑事司法解释和司法政策;健全民事赔偿制度,抓紧推进证券纠纷代表人诉讼制度实施;完善行政法律制度,加快制定上市公司监督管理条例、证券公司监督管理条例、新三板市场监督管理条例、证券期货行政执法当事人承诺实施办法等配套法规制度,大幅提高违法违规成本等。

在健全制度体系的同时,《意见》还强调建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制。

具体来看,《意见》提出建立打击资本市场违法活动协调工作机制,成立打击资本市场违法活动协调工作小组;完善证券案件侦查体制机制,进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻证监会的体制优势;完善证券案件检察体制机制,研究在检察机关内部组建金融犯罪办案团队,探索在证监会建立派驻检察的工作机制;完善证券案件审判体制机制。

《意见》亦指出,加强北京、深圳等交易场所所在地金融审判力量建设,探索统筹证券期货领域刑事、行政、民事案件的管辖和审理;加强办案、审判基地建设;强化地方属地责任,研究建立资本市场重大违法案件内部通报制度。

易会满表示,《意见》完善了中国特色证券执法司法体制机制的顶层设计。《意见》以体制机制改革为主线,确立了“十四五”证券执法司法工作的主要目标与重点任务,目标清晰、路径明确,对于实现行政执法与刑事司法高效衔接,提高证券执法司法效能具有重要意义。

“《意见》的出台为打击证券违法活动勾画了落地的蓝图,同时也是方向性政策。”中国人民大学民商法教研室主任、中国法学会商法学研究会副会长叶林对时代周报记者表示,中国证券市场的行政监管主体不仅是证监会,还包括人民银行、国家发改委,而在查处犯罪行为会涉及到公安机关、检察和法院,如果各自为政,容易出现“规则套利”“监管套利”的现象,《意见》提出建立健全执法司法体制机制,是想把整个执法司法系统打通。

“建立执法司法体制机制是一个长久、重要的事情,只要这个机制能够顺畅运转,对打击资本市场违法活动会有非常大的帮助,这个意义非常大。”叶林说。

郭雳也认为,最近三十年来,我国一直在积极探索符合中国特色和市场发展阶段特性的证券执法司法体制机制。到目前,在规范上、组织上、经验上已经具备了一定的基础,此时《意见》正式公布出台,对推动建立健全“升级版”的中国特色证券执法司法体系,意义重大。

具体到贯彻落地方面,李建伟认为,首先,在制度理念上,应以加强执法和司法机关的分工负责,互相配合作为机制完善的指导思想。其次,在机制保障上,重点建设信息共享机制。

李建伟表示,在组织层面,应在监管机构、公安、检察与法院等执法机关、司法机关之中专门设置打击证券违法活动的专案小组,赋予其特定的执法与司法权限,为各机构的信息共享与分工配合提供现实保障。这会进一步提升打击证券违法活动的专业性,以快速惩处违法活动。 

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(图片来源/视觉中国)

“零容忍”严打大案、要案

近年来,在国务院金融委的统一指导下,证监会持续强化大案要案的查处力度,“零容忍”打击行动初见成效。

时代周报记者了解到,2019-2020年,证监会共立案调查案件626件,虚假陈述、操纵市场、内幕交易是办理案件的主要类型,合计占比为74%。其中,虚假陈述和中介违规案件立案194件,占比31%;操纵市场案件立案96件,占比15%;内幕交易案件177件,占比28%。办理重大案件262件,同比增长一倍以上。办结立案案件660件,同比增长14%。累计向公安机关移送涉嫌证券期货违法犯罪案件和线索172起,数量同比增长32%。

随着注册制改革的全面推行,在放宽前端准入的同时,对后端监管的执法力度亦提出了更高要求。《意见》提出,坚持零容忍要求,依法严厉查处证券违法犯罪案件,加大对大案要案的查处力度,加强诚信约束惩戒,强化震慑效应。

《意见》要求,坚持分类监管、精准打击,全面提升证券违法大案要案查处质量和效率。依法从严从快从重查处欺诈发行、虚假陈述、操纵市场、内幕交易、利用未公开信息交易以及编造、传播虚假信息等重大违法案件。对资金占用、违规担保等严重侵害上市公司利益的行为,要依法严肃清查追偿,限期整改。

“加大对证券发行人控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员等有关责任人证券违法行为的追责力度。加强对中介机构的监管,存在证券违法行为的,依法严肃追究机构及其从业人员责任,对参与、协助财务造假等违法行为依法从重处罚。加快推进相关案件调查、处罚、移送等工作。依法严格控制缓刑适用。”《意见》指出。

叶林认为,证券市场中存在着不同程度的违法违规问题,以往可能更关注大案要案,《意见》再次强调“零容忍”,表明了一个非常清楚的政策方向,其基本立场就是不管违法违规行为的轻重,都应当提供一个解决问题的通道,不能让证券违法及犯罪行为得逞。

李建伟表示,长期以来,我国资本市场存在一个突出的问题,就是资本市场违法犯罪的成本低,各界一直呼吁提高资本市场违法犯罪行为的成本,强化执法司法力度。

“《意见》强调‘零容忍’,严厉查处大案要案,透露出了高层决策强调健全依法从严打击证券违法活动体制机制、完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系的急迫性与坚定决心。”李建伟说。

他指出,《意见》明确提出2022年、2025年两个重要的时间节点。2022年《意见》发布实施后的第二个年头,这意味着很多问题需要马上解决,不能延迟处理,有关立法、执法、司法举措要有立竿见影的效果。

“2025年是‘十四五’规划的收官之年,这意味着‘十四五’规划的所有目标需要达成,打击证券违法活动是促成经济健康发展的重要环节。因此,到2025年,资本市场的相关法律规范要更加科学完备,相关执法与司法衔接更加流畅,以最终形成一个健康良性的投融资生态与资本市场秩序。”李建伟对时代周报记者称。

跨境监管趋严

与严打大案、要案相呼应的是,《意见》也对跨境监管做出了部署。

《意见》提出,要进一步加强跨境监管执法司法协作。加强跨境监管合作,完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规。抓紧修订关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定,压实境外上市公司信息安全主体责任。加强跨境信息提供机制与流程的规范管理。坚持依法和对等原则,进一步深化跨境审计监管合作。

郭雳认为,在大数据时代,数据是极为重要的战略资源,跨境数据流动关乎公民个人权利,也会对国家安全产生直接影响。《意见》从完善数据安全相关立法、压实中概股公司信息安全主体责任、加强国内监管部门协同等多方面入手,打造一套强化中概股公司维护数据安全的政策体系,有针对性地解决目前跨境监管中存在的突出问题,对维护国家数据安全也具有突出意义。

“《意见》比较系统、理性地指出了跨境监管协助的前提与注意事项,协调好数据开放及其界限是打击证券违法活动的关键点,因此数据安全将是我国监管部门的关注重点,这无疑对在境外已上市的、接下来将要IPO的公司的数据安全提出更高的要求,有关监管部门也会据此出台文件提出具体的要求。”李建伟说。

《意见》也明确提出要加强中概股监管,切实采取措施做好中概股公司风险及突发情况应对,推进相关监管制度体系建设;修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定,明确境内行业主管和监管部门职责,加强跨部门监管协同。

在叶林看来,《意见》明确提出中概股相关问题,并要求给予正面对待;同时,《意见》对中概股设定了一些底线,包括数据安全、经济安全、金融安全等,说明监管部门关心基础性安全问题,企业遵守这些规定,就可以健康稳定发展,“其实是给绝大部分中概股企业吃下了定心丸”。

叶林进一步表示,《意见》明确了两个“跨境协作”的基准:一是进一步深化跨境审计监管合作,这有利于解决会计师事务所的工作底稿问题,是中美两国监管层长期以来存在纷争很大的问题;二是特别提到了修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定。

“未来在修改该规定的过程中,某种程度上就意味着要怎样更深入地、更具体地、更有针对性地去对待中概股的问题,这个意义非常重大,把基础底线明确了,对后续发展非常有帮助。”叶林对时代周报记者说。

另一方面,这也将提高公司赴境外融资的规范化要求。

在李建伟看来,国内公司到境外募集股份及上市不单纯是公司自身的利益问题,这必然涉及到中国及国民的利益,制度规范的缺失可能导致公司只顾自身利益,涉嫌与境外机构达成不法协议损害国家利益,需要健全的法律规范及规范实施机制予以重点关注。《意见》敏锐地关注到这一点,预计未来监管机构将会出台严管措施。

李建伟对时代周报记者说,上市企业要协调好企业自身私益与国家利益、社会公共利益、国民个体利益之间的关系,不能将前者凌驾于后者之上,更不容许因追求前者而侵害后者,应“因企制宜”制订出符合自身情况、符合国家法律法规要求的信息安全建设体系,并且严格践行。 

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