港式储地:重庆融资秘诀

2010-06-10 04:53:10
一场针对地方融资平台的整肃潮正在全国掀起。5月26日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,部署了加强地方政府融资平台公司管理、抓紧清理、核实并妥善处理融资平台债务的工作。来自央行和银监会的调研数据显示,截至2009年底,各地政府筹建的融资平台多达8000余个,总债务7万亿元,近90%为银行贷款。今年以来这些融资平台负债规模剧增的势头依然不减,其贷款风险已被列为今年我国银行业三大风险之首。

越来越紧的监管风声,已让众多地方政府及其融资平台公司感到了压力。但重庆却显得风平浪静。“我们的‘八大投’模式是一种值得肯定的融资平台模式,它们的债务风险都在可控范围。”重庆市财政局局长刘伟接受时代周报记者采访时表示。

世界银行曾经用两年半的时间进行专题研究,认为重庆经验对中国乃至世界具有参考价值。

“八大投”融资模式

目前,全国共有各级政府融资平台8000多个。这让国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁吃惊不小:“过去一级政府顶多有24个融资平台,现在很多地方政府的一级融资平台已逾10个。”

所谓融资平台,指地方政府发起设立,通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺,以实现承接各路资金的目的,进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。

融资平台的出现,源于地方政府财权和事权的不配套。魏加宁称,1994年分税制改革后,中央和地方呈现出财权上移、事权下移趋势。地方政府财力紧张,在城市建设、医疗和教育方面开支加大压力下,不得不通过融资平台等隐性赤字方式解决用钱问题。

重庆的融资平台起于2002年。

此前一年的200110月,黄奇帆从上海市委市政府副秘书长兼经委主任任上升任重庆副市长。其时,直辖已5年的重庆,基础设施开始迅速起步。问题是,重庆地方财政能力很差,“十分缺钱。”黄奇帆记忆犹新:“2002年,重庆预算内财政收入157亿元,而当年政府财政负债余额450亿元。按照国际惯例,这是一个要破产的政府。”

黄奇帆曾担任上海浦东新区开发办副主任,参与了浦东开发开放的过程,对浦东以土地为核心、滚动开发筹集建设资金的操作过程非常熟悉。在他眼里,“没有缺钱的政府,只有办法不多的政府。”

 

他在摸清重庆家底后,启动了对重庆投融资体制的改革。从2002年末开始,重庆市政府控制的“八大投资集团”(简称“八大投”)逐一成立,用以承担政府重大基础设施和公共设施建设。 

重庆市政府对“八大投”的定位是,政府拥有,授权经营,通过市场化方式运作,即作为独立的经济实体开展经营,基于其自身信用进行借贷从事基础设施建设投资。

要达成这个目的,须增大投资集团资本,以获得银行授信。重庆市政府以“五大注资”做到了这点:

一是国债注入。中央政府定期发行基础设施建设国债,重庆市政府将每年获得40亿-50亿元人民币的这类国债,作为资本或股本配给投资集团。

二是规费注入。将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政专项分别归口注入各集团公司。

三是土地储备收益权注入。赋予部分投资集团土地储备职能,将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。

四是存量资产注入。将过去几十年形成的上百亿元存量资产,比如路桥、隧道、水厂等,划拨给各有关投资集团,成为其固定资产。

五是税收返还。通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠或税收,作为资本金返还给投资集团。

黄奇帆称,政府通过以上5种注资,在8年时间差不多为 “八大投”注入了1500亿元资本金。然后,再通过向国家开发银行、商业银行、债券、股市、信托等5种融资方法,为重大基础设施和公共设施建设筹资。

黄奇帆在多个场合强调:“八大投”将原来政府直接举债为主的投资方式,转变为由投资集团向社会融资,通过市场“放大效应”,形成了国企主导、市场运作、社会参与的多元投融资格局。

“‘八大投’是一个很好的融资平台,实际上替代了市政建设债券的作用。”重庆市财政局局长刘伟称。

“全市重大基础设施的75%是‘八大投’干的。”黄奇帆曾透露。在“八大投”运作中,重庆还实现了563亿元的资产升值,为重庆市政府公共服务转型腾出财力空间。重庆市财政局局长刘伟介绍,去年该市将一般财政支出的51.7%用于了民生。

2002年,重庆财政收入157亿元,政府债务余额450亿元。2009年,财政收入1160亿元,债务余额500亿元左右,考虑到物价上涨和利息因素影响,政府债务余额实际为负增长。

重庆“八大投” 2005年首次引发全国关注,被誉为“地方融资平台的重庆模式”。随后,世界银行用两年半的时间对“重庆八大投资集团现象”做专题研究,认为重庆的做法具有创新性,重庆经验对中国乃至世界具有参考价值。

融资秘诀:储备土地

重庆模式到底有怎样的秘诀?

黄奇帆坦承,“八大投”很重要的资金来源跟土地财政有关。“土地及其增值潜力,是地方政府和融资平台手中最重要的筹码。”他称重庆很早就引进了香港的土地储备制度,2002年市政府出了条规专门推动土地储备。

八家投资集团均被赋予土地储备功能,家家都有至少数万亩的土地储备,目前总量已超过40万亩—或是政府以土地注资,或是以土地抵押贷款,且以未来土地出让收益偿还。

“土地储备功能在投资集团内部有两个循环。”黄奇帆在多个场合阐释称,第一个循环是从储备到融资到搞项目的循环:比如城投公司有一万亩地,规划上让城投公司储备了,它拿出部分资金,完成规划红线内的土地征地动迁、产权过户,从而成为信用资产,可以在银行抵押贷款用于基础设施建设。

第二个循环:土地储备后,要投入、开发,七通一平,然后通过市场转让给房地产商。“这是一个土地升值的过程,也许你50万元一亩的地,转让时200万元一亩,就有一个额外的收入,部分出让金要转交区县政府和市政府,部分则用来抵扣基础设施中的各种投资—很多基础设施是政府的公共支出,它已由投资集团在银行融资后先期投入了,最终要还银行。”

黄奇帆通俗地表示,第一个循环是跟银行借钱,第二个循环是把银行的钱还了,从而形成良性循环。

这些离变现尚远的土地,事实是一种朦胧的承诺,正支撑着各家城市投资公司反向融资、“以时间换空间”。比如重庆水投,无力提供配套资金的区县政府往往“以地换库”。近两年,水投与重庆26个区县签订了土地储备协议,涉及32个重点水利工程项目,把近6万亩储备土地的未来收益权以53.8亿元计入无形总资产。

“三个不”防火墙

对资产总额达4139亿元的“八大投”而言,财务风险防控尤显重要。刘伟称,早在2003年,重庆市政府就为这八个投资集团有限抵抗金融风险,专门设置了三道“防火墙”—“三个不”原则。

第一,重庆财政不直接为“八大投”融资担保。重庆市政府明确表示,如果这些投资公司打算向银行借贷,应基于公司信用在没有市政府担保的前提下贷款。

“八大投”成立后,黄奇帆反复跟相关管理部门强调:“政府绝不担保,财政局要守住这个阵脚,发改委也要守住这个阵脚,国资委也要统一认识……一担保,企业和政府的界限就破了,企业没有信用,政府来买单就更乱了阵脚,所以这件事绝不可以。”

刘伟记得,2005年前后,重庆开投公司拟发行企业债券,手续都办得差不多了,银行说还缺一个财政担保。按惯例,发改委主任跑到市政府,向黄奇帆汇报说,只要他签字,债券就发出去。但黄奇帆拒绝签字,最后通过注资提高开投公司的信用才达到银行发债的要求。

第二,“八大投”之间不能相互担保,以免形成系统性风险。

第三,“八大投”里的专项资金不能交叉使用。

重庆市政府针对“八大投”的风险管理还提出“三大平衡”:一是长期资产与负债之间的平衡,重庆要求“八大投”企业的资产负债率在50-60%,也就是大体上净资产和债务是1:1;二是现金流入与流出之间的平衡;三是投入产出之间的平衡。

“三不原则和三大平衡,已成为‘八大投’持续运作发展的制度保障。”刘伟表示,“八大投”企业的资产负债率都在60%内,处于正常状态,“债务规模适度,投向合理,风险可控”。

重庆市发改委主任杨庆育亦表示,“八大投”的债务风险尚在可控范围内,略让杨遗憾的是,目前“八大投”融资的主体还是银行,比重可能在一半左右,“这块风险的控制已引起市政府高度重视”。

刘伟还认为,“八大投”作为连接政府和市场的中间体,既要实现政府宏观调控,又遵守市场规律。正是这样的角色定位,让它们与一般地方融资平台相区别,“是一些市场类公司,具有自我生存、自我积累、自我发展、自我完善的能力,不会成为财政的风险”。

事实上,在整肃潮下,重庆城投公司董事长华渝生并没有感到压力,“公司履行政府指令性计划,政府给予合理的资源配置,同时通过有效市场运作,实现储备地的保值增值,来偿还投资债务,这就形成一种良性循环。”

在华渝生看来,虽然他们是国有独资公司,但与政府是一种合同合约关系,

依赖土地有远虑

重庆“八大投”暂无近忧,但刘伟表示,他们财政部门对这些融资平台债务仍有远虑。

“我们将加强管理地方政府性债务,进行区别处理,对市本级优化,对区县控制,对乡镇消除;我们将摸清债务总量,合理界定风险,及时发出预警。”刘伟直言,尽管市级融资平台“八大投”发展规范,但部分区县的融资平台却存在过多的事实,以后将对此进行清理、归并和严控。

重庆社科院金融研究所所长邓涛、重庆大学教授蒲勇健也亦对重庆“八大投”模式保持“远虑”:“八大投”在很大程度上依赖土地的运作,因此重大潜在风险的大小取决于经济增速、房地产市场的发展和中央政府转移支付力度。

在蒲勇健看来,“八大投”模式是经济高速发展下的蛋,但经济处于下行通道时,它就可能面临巨大考验,“在国家对房地产宏观调控下,楼市低迷,会让这些投资集团用于抵押融资的土地资产缩水,银行就会催逼债务,自身融资能力下降,陷入恶性循环。

未来的“八大投”将如何发展?重庆决策层也在思考。黄奇帆曾在一次会议上开过几剂药方:首先,要更加注重风险防范,三个平衡、“三个不”原则要更好地落实,各种各样的财务监控指标、监督体系要进一步健全。

其次,进一步增强市场化融资能力。除银行贷款融资以外,要考虑怎么推动股市、债市、信托产业的融资,也要和国际国内的私募股权基金结合起来搞基础设施的融资。

此外,重庆现在已形成新的发展阶段,基础设施越来越好,外资内资也越来越多地投资重庆,所以,有些项目可以直接招商,让外资、民营来干;有些项目可以合资来干。

“一些已干好的项目,市场化条件成熟了,可以转让经营权。总之,能转让的尽量转让。”黄奇帆还称,条件成熟时,也可以推动几大集团整体上市。

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