港式储地：重庆融资秘诀

越来越紧的监管风声，已让众多地方政府及其融资平台公司感到了压力。但重庆却显得风平浪静。“我们的‘八大投’模式是一种值得肯定的融资平台模式，它们的债务风险都在可控范围。”重庆市财政局局长刘伟接受时代周报记者采访时表示。

世界银行曾经用两年半的时间进行专题研究，认为重庆经验对中国乃至世界具有参考价值。

“八大投”融资模式

目前，全国共有各级政府融资平台8000多个。这让国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁吃惊不小：“过去一级政府顶多有2—4个融资平台，现在很多地方政府的一级融资平台已逾10个。”

所谓融资平台，指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。

融资平台的出现，源于地方政府财权和事权的不配套。魏加宁称，1994年分税制改革后，中央和地方呈现出财权上移、事权下移趋势。地方政府财力紧张，在城市建设、医疗和教育方面开支加大压力下，不得不通过融资平台等隐性赤字方式解决用钱问题。

重庆的融资平台起于2002年。

此前一年的2001年10月，黄奇帆从上海市委市政府副秘书长兼经委主任任上升任重庆副市长。其时，直辖已5年的重庆，基础设施开始迅速起步。问题是，重庆地方财政能力很差，“十分缺钱。”黄奇帆记忆犹新：“2002年，重庆预算内财政收入157亿元，而当年政府财政负债余额450亿元。按照国际惯例，这是一个要破产的政府。”

黄奇帆曾担任上海浦东新区开发办副主任，参与了浦东开发开放的过程，对浦东以土地为核心、滚动开发筹集建设资金的操作过程非常熟悉。在他眼里，“没有缺钱的政府，只有办法不多的政府。”

重庆市政府对“八大投”的定位是，政府拥有，授权经营，通过市场化方式运作，即作为独立的经济实体开展经营，基于其自身信用进行借贷从事基础设施建设投资。

要达成这个目的，须增大投资集团资本，以获得银行授信。重庆市政府以“五大注资”做到了这点：

一是国债注入。中央政府定期发行基础设施建设国债，重庆市政府将每年获得40亿-50亿元人民币的这类国债，作为资本或股本配给投资集团。

二是规费注入。将路桥费、养路费、部分城维费等作为财政专项分别归口注入各集团公司。

三是土地储备收益权注入。赋予部分投资集团土地储备职能，将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。

四是存量资产注入。将过去几十年形成的上百亿元存量资产，比如路桥、隧道、水厂等，划拨给各有关投资集团，成为其固定资产。

五是税收返还。通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的优惠或税收，作为资本金返还给投资集团。

黄奇帆称，政府通过以上5种注资，在8年时间差不多为 “八大投”注入了1500亿元资本金。然后，再通过向国家开发银行、商业银行、债券、股市、信托等5种融资方法，为重大基础设施和公共设施建设筹资。

黄奇帆在多个场合强调：“八大投”将原来政府直接举债为主的投资方式，转变为由投资集团向社会融资，通过市场“放大效应”，形成了国企主导、市场运作、社会参与的多元投融资格局。

“‘八大投’是一个很好的融资平台，实际上替代了市政建设债券的作用。”重庆市财政局局长刘伟称。

“全市重大基础设施的75％是‘八大投’干的。”黄奇帆曾透露。在“八大投”运作中，重庆还实现了563亿元的资产升值，为重庆市政府公共服务转型腾出财力空间。重庆市财政局局长刘伟介绍，去年该市将一般财政支出的51.7%用于了民生。

2002年，重庆财政收入157亿元，政府债务余额450亿元。2009年，财政收入1160亿元，债务余额500亿元左右，考虑到物价上涨和利息因素影响，政府债务余额实际为负增长。

重庆“八大投” 在2005年首次引发全国关注，被誉为“地方融资平台的重庆模式”。随后，世界银行用两年半的时间对“重庆八大投资集团现象”做专题研究，认为重庆的做法具有创新性，重庆经验对中国乃至世界具有参考价值。

融资秘诀：储备土地

重庆模式到底有怎样的秘诀？

黄奇帆坦承，“八大投”很重要的资金来源跟土地财政有关。“土地及其增值潜力，是地方政府和融资平台手中最重要的筹码。”他称重庆很早就引进了香港的土地储备制度，2002年市政府出了条规专门推动土地储备。

八家投资集团均被赋予土地储备功能，家家都有至少数万亩的土地储备，目前总量已超过40万亩—或是政府以土地注资，或是以土地抵押贷款，且以未来土地出让收益偿还。

“土地储备功能在投资集团内部有两个循环。”黄奇帆在多个场合阐释称，第一个循环是从储备到融资到搞项目的循环：比如城投公司有一万亩地，规划上让城投公司储备了，它拿出部分资金，完成规划红线内的土地征地动迁、产权过户，从而成为信用资产，可以在银行抵押贷款用于基础设施建设。

第二个循环：土地储备后，要投入、开发，七通一平，然后通过市场转让给房地产商。“这是一个土地升值的过程，也许你50万元一亩的地，转让时200万元一亩，就有一个额外的收入，部分出让金要转交区县政府和市政府，部分则用来抵扣基础设施中的各种投资—很多基础设施是政府的公共支出，它已由投资集团在银行融资后先期投入了，最终要还银行。”

黄奇帆通俗地表示，第一个循环是跟银行借钱，第二个循环是把银行的钱还了，从而形成良性循环。

这些离变现尚远的土地，事实是一种朦胧的承诺，正支撑着各家城市投资公司反向融资、“以时间换空间”。比如重庆水投，无力提供配套资金的区县政府往往“以地换库”。近两年，水投与重庆26个区县签订了土地储备协议，涉及32个重点水利工程项目，把近6万亩储备土地的未来收益权以53.8亿元计入无形总资产。

“三个不”防火墙

对资产总额达4139亿元的“八大投”而言，财务风险防控尤显重要。刘伟称，早在2003年，重庆市政府就为这八个投资集团有限抵抗金融风险，专门设置了三道“防火墙”—“三个不”原则。

第一，重庆财政不直接为“八大投”融资担保。重庆市政府明确表示，如果这些投资公司打算向银行借贷，应基于公司信用在没有市政府担保的前提下贷款。

“八大投”成立后，黄奇帆反复跟相关管理部门强调：“政府绝不担保，财政局要守住这个阵脚，发改委也要守住这个阵脚，国资委也要统一认识……一担保，企业和政府的界限就破了，企业没有信用，政府来买单就更乱了阵脚，所以这件事绝不可以。”

刘伟记得，2005年前后，重庆开投公司拟发行企业债券，手续都办得差不多了，银行说还缺一个财政担保。按惯例，发改委主任跑到市政府，向黄奇帆汇报说，只要他签字，债券就发出去。但黄奇帆拒绝签字，最后通过注资提高开投公司的信用才达到银行发债的要求。

第二，“八大投”之间不能相互担保，以免形成系统性风险。

第三，“八大投”里的专项资金不能交叉使用。

重庆市政府针对“八大投”的风险管理还提出“三大平衡”：一是长期资产与负债之间的平衡，重庆要求“八大投”企业的资产负债率在50％-60％，也就是大体上净资产和债务是1:1；二是现金流入与流出之间的平衡；三是投入产出之间的平衡。

“三不原则和三大平衡，已成为‘八大投’持续运作发展的制度保障。”刘伟表示，“八大投”企业的资产负债率都在60％内，处于正常状态，“债务规模适度，投向合理，风险可控”。

重庆市发改委主任杨庆育亦表示，“八大投”的债务风险尚在可控范围内，略让杨遗憾的是，目前“八大投”融资的主体还是银行，比重可能在一半左右，“这块风险的控制已引起市政府高度重视”。

刘伟还认为，“八大投”作为连接政府和市场的中间体，既要实现政府宏观调控，又遵守市场规律。正是这样的角色定位，让它们与一般地方融资平台相区别，“是一些市场类公司，具有自我生存、自我积累、自我发展、自我完善的能力，不会成为财政的风险”。

事实上，在整肃潮下，重庆城投公司董事长华渝生并没有感到压力，“公司履行政府指令性计划，政府给予合理的资源配置，同时通过有效市场运作，实现储备地的保值增值，来偿还投资债务，这就形成一种良性循环。”

在华渝生看来，虽然他们是国有独资公司，但与政府是一种合同合约关系，

依赖土地有远虑

重庆“八大投”暂无近忧，但刘伟表示，他们财政部门对这些融资平台债务仍有远虑。

“我们将加强管理地方政府性债务，进行区别处理，对市本级优化，对区县控制，对乡镇消除；我们将摸清债务总量，合理界定风险，及时发出预警。”刘伟直言，尽管市级融资平台“八大投”发展规范，但部分区县的融资平台却存在过多的事实，以后将对此进行清理、归并和严控。

重庆社科院金融研究所所长邓涛、重庆大学教授蒲勇健也亦对重庆“八大投”模式保持“远虑”：“八大投”在很大程度上依赖土地的运作，因此重大潜在风险的大小取决于经济增速、房地产市场的发展和中央政府转移支付力度。

在蒲勇健看来，“八大投”模式是经济高速发展下的蛋，但经济处于下行通道时，它就可能面临巨大考验，“在国家对房地产宏观调控下，楼市低迷，会让这些投资集团用于抵押融资的土地资产缩水，银行就会催逼债务，自身融资能力下降，陷入恶性循环。

未来的“八大投”将如何发展？重庆决策层也在思考。黄奇帆曾在一次会议上开过几剂药方：首先，要更加注重风险防范，三个平衡、“三个不”原则要更好地落实，各种各样的财务监控指标、监督体系要进一步健全。

其次，进一步增强市场化融资能力。除银行贷款融资以外，要考虑怎么推动股市、债市、信托产业的融资，也要和国际国内的私募股权基金结合起来搞基础设施的融资。

此外，重庆现在已形成新的发展阶段，基础设施越来越好，外资内资也越来越多地投资重庆，所以，有些项目可以直接招商，让外资、民营来干；有些项目可以合资来干。

“一些已干好的项目，市场化条件成熟了，可以转让经营权。总之，能转让的尽量转让。”黄奇帆还称，条件成熟时，也可以推动几大集团整体上市。

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