中央地方学界企业良性互动：专车新政的270个日夜

2016-08-02 00:22:11

来源: 时代周报

8月1日下午，专车新政出台后的首个工作日，以独立专家身份全程参与专车新政制定的广州市交委官员苏奎刚回到广州。2015年初至今，他几乎有一半时间待在北京。

时代周报记者温斯婷发自广州

8月1日下午，专车新政出台后的首个工作日，以独立专家身份全程参与专车新政制定的广州市交委官员苏奎刚回到广州。2015年初至今，他几乎有一半时间待在北京。

“这次出台是一个比较好的时机。经过一段时间来的发展，大家对网约车平台和模式的优点和缺点都有更理性的认识，有利于社会形成共识。另一方面，国家各个相关部委对网约车有更准确的认识，能够达成一致，毕竟这个不是一个部门的规章，而是涉及七个部门的联合规章。”作为交通部的智囊团成员之一，苏奎在接受时代周报记者采访时说，“多部门联合立法，这是一种创新。”

东南大学副教授顾大松和苏奎时常在他们的交通法微信群里激烈讨论专车。顾大松是东南大学法学院副教授、交通法治与发展研究中心执行副主任，过去近两年的时间里，他是最积极为出租车改革与网约车创新发展发声的学者之一，也是交通法微信群的群主，体制内外的成员均活跃其中。

7月26日，顾大松知道了专车新政即将出台的消息，自去年10月出台征求意见稿之后，这个消息已经传出多次。

两天后，新政如约而至。

7月28日下午，徘徊近两年的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称“专车新政”）终于在国新办揭开面纱，并将于11月1日开始落地实施。这距离征求意见稿出台，过去了9个月，270多个日夜。

“比想象中宽松。”叫车软件Uber美国总公司的一名中国雇员对时代周报记者表示。她负责的是中国市场工作，过去一年频繁往返于中美之间。今年以来，她的中国同事们都在为这条随时可能落地的政策而准备。

听到新政出台消息时，她正在中国出差，一颗悬着的心终于落下。

当专车成为世界性难题，中国凭借一纸公文成为全球第一个全面承认专车合法化的国家。

9个月里，从争议巨大的征求意见稿到一片叫好的新政，决策者和学界进行着罕见的良性互动，也充分体现着高层对新经济的切实支持。从去年中央文件中首次出现的“发展分享经济”，到今年国务院总理李克强的政府工作报告里的“促进分享经济发展”“支持分享经济发展”，分享经济已成为中国新型经济业态的代表。

“中央政府的统一定调，是这一场自上而下的公共政策改革的第一步。”顾大松在接受时代周报记者专访时强调，地方政府如何理解专车新政所体现的中央改革意图，并根据本地实际定制出台可行的具体方案，将是专车新政落地效果如何的关键因素。

出台之后如何一一落地，还考验着央地政府的执政智慧，但新政颇有尘埃落定的况味。

几乎在苏奎落地广州的同一时间，中国专车行业巨头滴滴宣布收购Uber中国。这一次，不再是传闻，而是重磅新闻。

这天，顾大松、苏奎和前述Uber雇员，都在朋友圈分享了这一条消息。

分歧与共识

7月28日下午，第一时间看到手机新闻推送的还有湖北省统计局副局长叶青。这名曾连续8年给全国两会上书力推公车改革的副厅级官员，认为专车可以解决公车改革之后的官员出行问题，为此积极与专车企业沟通。

2014年7月，中央启动公车改革后的某一天，滴滴打车华中区域的一名副总在叶青的办公室里提出了这样一个方案：通过互联网把社会上闲置的汽车资源集中起来，政府官员以类似搭出租车的一次性付费方式来实现出行，从而解决公车改革后官员的出行问题。

叶青当即表示赞同。

被认为可以解决公车改革后官员出行需求的专车，推出后却更多受到了白领和年轻人的欢迎。扛着共享经济的大旗，迅猛发展的专车在改革长期停滞的出租汽车行业撕开了一道口子，交通领域也意外成为中国全面深化改革的前沿阵地。

7月28日，履新交通部副部长仅8天的刘小明，在国新办的新闻发布会现场正式宣布专车新政出台。

他在发布会上表示，为了新政出台，交通部召开了数十次不同范围、不同层次的座谈会、论证会、咨询会和研讨会，听取各方意见，反复研究论证。

这种状态可以追溯到更久之前。

2015年10月10日《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《指导意见》）和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》）两份征求意见稿发布前的近10个月里，刘小明当时所在的运输服务司先后去了20多个不同类型的城市调研，召开了40余次不同范围的座谈会和专题会议。

按照苏奎的说法，交通部在这期间组织全国主要省市进行大规模的讨论有3次，小的会议则数不胜数。包括他在内的政策制定小组去了十几个城市调研，也和全球不同国家及城市有过交流，研究了他们的立法思路，继而根据中国的情况来起草和制定专车新政。

“民之所望，施政所向。如果改革红利不能更多更公平惠及全体人民，不能为人民群众带来更多‘获得感’，改革就失去意义，也不可能持续。”2015年11月，刘小明接受《中国新闻周刊》专访时如是说。

改革之艰巨，从刘小明的言语中可窥见一斑。“今天的出租汽车改革，新老问题叠加，新旧矛盾交织，既有观念体制束缚之阻，亦有利益固化藩篱之绊，风险之大、挑战之巨可想而知。”

他个人认为，改革存在“三难”，首当其冲的是缘于不同群体的利益平衡。改革涉及不同利益群体，利益诉求复杂多元，改到深处就是利益调整。

利益的盘根错节导致了地方政府的手足无措。“地方的意见主要是，希望中央应该出一个全国性的指导意见，如果不出，地方很不好办，地方上分歧较多，以地方力量单独处理这样一个复杂的事情也比较有难度。另一方面是希望尽快出，因为地方的直接管理压力比较大。国家在出的时候也比较为难，各个地方的情况不一样，很多地方的意见不一样甚至是相反的。”苏奎对时代周报记者说。

2015年征求意见结束后，交通部共搜集了5008条，整合起来超过6000条的意见，而后会同中央和国务院有关部门对各方面意见进行了逐条分析梳理，再交由相关部门进行研究。

根据媒体的梳理，相比征求意见稿，专车新政共在17个方面作了修改。其中，不再要求网约车辆登记为“出租客运”，以及不必执行8年报废，而代之以60万公里。同时，网约车运价、车辆数量等原则实行市场调节，未见管控要求。

除了规定网络预约出租车车辆和驾驶人的准入条件外，专车新政还将征求意见稿中“网约车驾驶员应与平台方签订劳动合同或经营合同”的要求，更改为“与驾驶员签订多种形式的劳动合同或协议”。

值得注意的是，交通部再次明确表示鼓励私人小客车合乘，但需明确合乘服务提供者、合乘者及合乘信息服务平台等三方的权利和义务。

在苏奎看来，专车新政的最大特点之一，是统分结合。统，即国家规定了一个较大的政策框架和基本路径；分，则是指地方要根据自身实际情况去探索具体的政策和执行。“目前对网约车具体怎么监管，大家还是有分歧的，全世界模式很多，但还没有一个可靠的模式。这个叫《暂行办法》，做一段时间先看一看，以后还可以继续完善。其次，不同的地方会形成不同的模式，很重要的是不同地方竞争形成不同的模式，然后来检验究竟哪种模式更好。”

决策层与学界的互动

专车新政是第一个国家级的网约车法规。超出预期，则是所有受访对象的第一反应。

数月前的4月12日，新加坡公布了有限制的专车监管政策。相比起新加坡，中国的专车新政在约车平台合法性、司机资质、车辆报废限制等方面全部放宽，称得上“全面承认网约车合法”。

作为专车新政的参与者，去年10月15日上午，顾大松参加了交通部组织的一个小范围的专家座谈会。当天晚上，他又出现在北京大学国家发展研究院的专车政策研讨会上。当时有媒体报道，刘小明和交通部运输服务司出租车管理处处长王绣春悄悄出现在研讨会现场，并在研讨后起身发言。

“（刘小明）他们听说了研讨会，跟主办方联系去了，并不是偷偷摸摸地来，人家是正大光明的，还有座位名牌。我可以辟个谣。”回忆起当时的场景，顾大松笑着向时代周报记者说。

自去年10月发布征求意见稿后，专车新政曾多次传出消息。苏奎向时代周报记者透露，一拖再拖是因为各部委和部门还在商讨一些条款。6月23日，交通部组织各省副省长、省级领导和公安厅负责人在北京开会，是最后一次征求各个省市的意见，讨论方案并做最后的完善。此后到7月28日正式出台前不到一个星期，才最终定稿。

在顾大松看来，一个多月后召开的新闻发布会是改革至上的一个信号。

“这表明交通部的新规主要制定者非常坦诚地收集各方意见，凝聚共识。刘副部长（刘小明）在这期间获得提拔，或是之前就有安排，也说明虽然方案刚出来时争议不少，但能够尽力凝聚各方意见推动新政出台。这个真的可以解读出改革至上的味道。”顾大松说。

值得注意的是，在这一场出租汽车行业的深化改革中，中央和国务院有关部门全程参与了两个文件的起草和修改完善工作。

就在专车新政出台两天前，7月26日，国务院办公厅印发了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》；第二天，交通部、工信部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办7个部门联合颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》部令。

顾大松认为这反映了高层的决心。“这包括了市场化改革、市场配置、挖掘新动力、分享经济和互联网+思路等，都充分显示了改革的决心。”他说。

叶青也指出，官员思维的变化是此次改革得以实现的重要原因。他认为某种程度上，公车改革也推动了专车的合法化。就连他也没预料到，“互联网+深入到官员群体里，力量比想象的大”。

中商产业研究院大数据库显示：2015年中国移动出行用户规模达2.94亿人，同比增长39.3%，增幅较2014年大幅收窄，预计2016年中国移动出行用户规模将达3.62亿人，同比将增长23.1%。

“出一个问题解决一个，形成了中国这种分享经济模式，总结出中国经验，这对世界经济发展也有巨大的贡献。”叶青对时代周报记者说。

倒逼地方思考，和时间赛跑

网约车2009年起源于美国，开创该业务的Uber已在全球220多个城市开展业务。争议也如影随形。从美国本土一些州到欧洲发达国家及亚洲发展中国家的很多城市，Uber受到追捧的同时，亦遭遇无穷无尽的抗议和官司。

从美国到中国，出租车司机群体的反对及少数安全事故引发的质疑成了网约车的两大克星。

2014年3月，Uber正式登陆中国，几个月后，本土约车软件滴滴开辟了类似的专车服务。迄今为止，中国已成为全世界最大的专车市场。据CNNIC统计，中国有70多个城市开通了专车服务，其中大中型城市是主力市场。按照咨询机构罗兰贝格的预计，到2020年，中国专车市场规模将约达5000亿元，2015-2020年的年复合增长率高达129.3%；从潜在市场角度来看，2020年专车出行需求将达2210万次/天，专车潜在市场需求容量约达1.1万亿元。

专车市场的蓬勃发展，带动了网约车平台的壮大。相关数据显示，滴滴出行的估值超过260亿美元，Uber中国的估值接近100亿美元，神州和易到的估值则分别为40亿美元和10亿-30亿美元。

专车“转正”，让游走在法律边缘的网约车平台有了底气。滴滴、Uber中国、神州专车以及易到的相关负责人均向时代周报记者表示，支持专车新政的出台，并将努力争取相关资质。
吃下定心丸的还有成千上万的专车司机。

2015年1月7日，在山东济南西客站送客的专车司机陈超，被执法人员认定为非法运营，罚款2万元。陈超不服，将济南客运管理中心告上法庭，成为全国“专车第一案”。不过，此案经过至少四次延期，历时一年多，至今仍未宣判。

陈超的经历只是出租汽车行业新旧势力对垒的一个缩影。如今，这场对垒终于迎来破局。

行业一片叫好，被触动利益的出租车行业如何自处，宽松的新政之下，压力落到了地方政府肩上。

“真正的新业态、新经济，要靠地方政府来推动。”顾大松对时代周报记者说，“专车新政的情况比较罕见，多种因素集中在一起，中央这么强力地推，而且思路比地方还要好，甚至比我们预想的要好。深化改革进程怎么铺开、怎么让各地都有动作，这不仅仅是网约车的问题。”

接下来的3个月，将是考验各方智慧和博弈的关键期。

滴滴方面向时代周报记者透露，公司与有关部门、各级政府一直保持密切沟通，在合作上也有很多尝试，例如在叶青最关心的公车改革方面，滴滴将为上饶市提供“互联网+政务用车”服务解决方案。

顾大松认为，网约车作为一种新兴业态，且与传统出租车行业发生了诸多纠葛，因此从“大国治理”的角度，更宜由地方先行先试，有序推进。

事实上，地方早已在试点。2015年10月8日，在中国互联网协会、滴滴出行主办的《约租车（专车）模式上海创新与实践》论坛上，上海市交通委宣布向滴滴快的专车平台颁发网络约租车平台经营资格许可。这是国内第一张专车平台的资质许可。

试点的推进有进有退。据顾大松观察，上海试点在后期由于多方矛盾处于停滞，“即使某些互联网经济发达特点的城市、处于改革开放前沿的城市，相对开放的改革方案也往往只是方案，或者只能‘潜行’推进”。

“3个月是个过渡期，地方政府一方面要对文件精神进行准确解读，可能相关部门要大规模地跟地方主管部门做工作；另一方面，地方也要根据实际情况执行，细致地分析本地的情况。”顾大松对时代周报记者分析，“对出租车公司来说，不管是它+互联网还是跟互联网企业合作，都要靠服务和质量来取胜，而不是通过管理来挣钱。这时候锻炼的是企业与市场搏击的能力。”

苏奎和顾大松观点相似。“地方的任务比较重。中央本来就希望探索不同的路径，给地方留的空间比较大，因为这个政策是立了原则，定了框架，需要地方出明确的细则才能执行。这就倒逼了地方去思考，去和时间赛跑。”

和公车改革“死磕”了十多年的叶青同样深谙改革不易。“改了之后肯定会有新的问题，现在还没有出现，我们可能也没预料到。”

每天下班，叶青独自开车经过回家必经的珞狮路，路边公交车站总站着等车回校的学生们，叶青总希望“可以顺路带他们一段”，回华中农大，或是中南财经。但由于政府官员的身份，他一直没这么做。

专车新政出台，也许在未来，叶青也会成为一名顺风车司机。

（时代周报特约记者陆一夫、实习生张勋、曹丽婵对此文亦有贡献）