人大公共管理学院教授马亮:“引才”不仅是提供优惠 还要做好公共服务

谢江珊
2020-12-29 01:11:07
据时代周报记者不完全统计,自12月14日至今,无锡、福州、广州、青岛、苏州在内的5个城市先后调整户籍政策,降低落户门槛。

时代周报记者 谢江珊 发自上海

临近年底,各大城市继续升级引才政策。

2020年12月18日,苏州市政府发布《市政府办公室关于进一步推动非户籍人口在城市落户的实施意见》,提出“落实租赁房屋常住人口在社区公共户落户政策,经房屋所有权人同意可以在房屋所在地落户,也可以在房屋所在地的社区落户,破除隐形门槛”。苏州调整落户政策,包括租赁人口落户、积分落户与南京互通等重大举措。

据时代周报记者不完全统计,自12月14日至今,无锡、福州、广州、青岛、苏州在内的5个城市先后调整户籍政策,降低落户门槛。

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授马亮在接受时代周报记者专访时表示,第一轮人才争夺战是先买房后落户,千城一面。这一轮则出现两种变化,一是落户门槛明显降低;二是政策更多元化,对吸引人才有很大作用。“虽然现在户籍的身份属性在下降,但是与户籍关联的公共服务属性依旧很强,放宽户籍对于人才有很大吸引力。”

人才争夺战将持续

时代周报:今年中央经济工作会议提出:要高度重视保障性租赁住房建设,加快完善长租房政策,逐步使租购住房在享受公共服务上具有同等权利,规范发展长租房市场。未来租房落户会成为城市化发展中的“标准动作”吗? 

马亮:这里涉及两个问题,第一,户籍制度改革。将来如果户籍制度进一步松绑,甚至户籍同人们的居住和相关公共服务没有很强关联,那么这些政策就没有实质意义了。只要你在这里居住,是常住人口,无论是租房还是住在别人家里,都不影响你获得户籍,或者不需要户籍都可以享受各类公共服务。

第二,对不同城市而言,落户空间是不同的。像北京、上海这种特大城市,落户仍然非常严格,短期内是不可能采取类似于“租房落户”做法,更多的还是采取比较严格的限制政策。 

时代周报:二三线城市为何成为人才争夺战的主力? 

马亮:毫无疑问,一线城市对人才有天然的吸引力。每个人在选择城市发展的时候,都会考虑未来个人和家庭的发展。

在中国的治理体系内,城市有行政级别,也有从经济等方面划分的级别。如果不改变现在同级别挂钩的城市资源分配格局,人才的流动也会呈现金字塔形的流动。大家首先可能都会选择去大城市,然后按照金字塔向下走。二三线城市要想朝前发展,必须吸引到最好的人才。

现在很多地方特别焦虑的就是如何吸引到最好的人才,人才产生的影响是非常强大和长远的。这也是为什么这些城市在这方面愿意下血本出台政策的原因。 

时代周报:各地人才争夺的硝烟越来越浓。这样的情况会一直持续下去吗? 

马亮:毫无疑问会一直持续下去,因为整个国家的经济发展已经到了这个阶段。过去更多注重资本驱动,包括人力资源以外的要素驱动,现在更注重人力资本驱动,特别是中高端人才的人力资本驱动。很多城市实际上就像高考“掐尖儿”一样,希望能够吸引最优秀的人才,当作未来经济增长和城市竞争力的重要筹码。所以,城市在这方面的投入是不言而喻的。

更为重要的是,人才的总量实际上是相对稳定的变量,别人抢走的就是你失去的。所以,这种竞争是一场“白刃战”,是一种零和竞争。像上海和苏州之间离得近,上海吸引的人多,苏州能够留住的人就会少。

引才政策日趋多元化

时代周报:人才争夺战的持续,是否会进一步推动房价上涨? 

马亮:结果显示,上一轮城市争夺人才,已经推动了城市房价的上涨,这在天津、西安、成都等城市都很典型。我们要看到,二三线城市引才背后也有一定的住房考虑。他们在前期住房建设力度较大,房地产商库存压力较大。现在政府对房价控制严格,新房售价被强制压低,形成倒挂格局,很多城市二手房比新房贵。这样一来,人才争夺战就必然会推动房价上涨。

不过,上涨幅度有多大很难讲。因为现在国家的态度很明显,就是房住不炒。其实每个城市住房调控压力都非常大,因此不可能再出现过去那种非理性的疯涨。 

时代周报:城市争夺人才反而推动房价上涨,这不是反向成为城市吸引人才的阻碍吗? 

马亮:一方面,像90后、00后的新生代,住房理念可能有所不同。长租公寓虽然出了一些问题,但是他们之所以能够发展起来,同现在年轻人对租房的接受度较高有关。现在出现了新型的家庭观念,年轻人可能未必很快结婚,也未必会生孩子。他们的住房理念也发生了很大变化,不会因为房价高就不愿意来,因为可以通过其他方式解决住房问题。

另一方面,现在地方政府吸引人才的政策日趋多元化,比如在住房上提供人才公寓或相应补贴。

综合而言,短时间内,房价不会成为影响人才流动的一个最主要的因素。但是从长远发展来讲,他们可能还是希望有自己的住房。 

时代周报:城市引才是一方面,能否把他们留住才是根本。这方面,各城市做得如何? 

马亮:在第一轮人才争夺战中,有些城市叫座不叫好。看着明面上来了很多人,但很多人是户口来了人没有来,或者来了又走了。他们只是为了解决家庭教育、医疗、住房需求,或者出于长远考虑,把户口迁过来,但是人没有来。最新人口普查的相关数据,可能会显示这个问题。

很多城市已经想明白了,在酝酿和筹划第二轮人才争夺战时,更多是希望留住人才。也就是说,吸引的人才变成新市民,他们需要什么,你能够提供什么,让他觉得离开有很大的机会成本等。除了考虑经济维度和就业维度,还包括城市发展前景、城市环境、文化内涵、生活的丰富性等。

所以,这些城市的政策也进行了相应的调整,将如何为他们做好服务作为更重要的考量依据,同时也在积极拓展和着力打造,注重在社区层面让人们有归属感。

当然,目前效果还有待时间验证,需要至少三五年观察,只能说方向是对的。 

“每个城市最重要的是做好自己”

时代周报:此前你曾提醒,要警惕人才争夺战变成狭隘的恶性竞争。你如何评价目前各地城市政府出台的人才政策? 

马亮:现在也不排除这个问题的存在,或者只是在具体指标的数字上做文章。

人才争夺战有一个问题,即很多城市还没有找到自己最具特色或最能打动人的地方,仍然停留在常规手段上,比如住房、落户、教育、医疗等方面。其实很多人,特别是新生代,对一个城市的评价和定位可能会非常感性,更多地是对这个城市的认同,特别是城市定位、品位方面的认同。在这一点上,我认为很多城市还没有想明白。

这些城市老是算账,比如你来我这能省多少钱,或者说能赚多少钱。人才如果想长期留下来,除了赚钱,可能更多考虑的是这个城市是否对他的胃口和脾气。做好这一点,或许也不需要提供多少安家费或其他实惠了。所以,我认为还是要警惕城市去硬碰硬地拼这些常规手段,比如谁出钱多,或者给的优惠大。这一点对招商引资有一定意义,但是对吸引人才而言意义不是特别大,或者说不是最主要的。 

时代周报:当前,二三线城市通过给予人才落户,或是给予补贴等相关公共服务吸引高技能人才。未来,城市还应该出台哪些新手段? 

马亮:每个城市最重要的是做好自己,一个城市值不值得去,一方面是媒体宣传,另一方面是口碑。城市在“引人”的时候,不仅仅要对希望争取的人提供优惠力度,真正应该做好的是对城市现有居民的公共服务,不断提升城市的内涵和品位。这样再去“引人”的时候,除了人才政策的含金量,当地市民也会自发告诉你,这个城市值得来、有机遇,而且特别包容友好。到这个时候,这座城市就像长了翅膀一样飞起来,不需要刻意做广告。 

“城市必然是多元和多样的”

时代周报:通过公共服务和户籍制度等手段吸引人才,是否会造成新的不公平?比如,大学生很容易在当地获得户籍,但学历不高的人,依目前的政策,很难拿到当地户籍。 

马亮:如果一座城市只有高学历高收入的人才,是运转不起来的。因为要有人给他们提供服务,保证基本的生活需要。比如,吸引一个院士,他自己玩不转的,他需要团队。他自己有家庭,他的团队也有家庭,所以不可能人人都是高学历、高收入的。

城市必然是多元和多样的。现在有些城市设定门槛,以学历等作为依据,进一步拉大了社会各阶层之间的差距,加剧了社会的不平等。

城市应该考虑以常住人口作为落户和吸引人才的重要依据。与其吸引一个人才,看着很光鲜,来三年就走了,倒不如去关注在城市里默默无闻、但是愿意长相厮守的群体,比如农民工或者打零工的人。在城镇化的上半场,他们没有得到充分的尊重或反哺。他们在城市里做最脏最累的活,拿最低的收入,却得不到相应的制度认可。这种发展是不可持续的,也是不道德的。城市不应该对这么大的群体和他们所做的贡献视而不见。

很多城市在“引人”的时候可考虑提供一个并行渠道,为这些群体提供能落户和成为新市民的通道。

时代周报:对大城市而言,需要源源不断的人口、人才流入,做大做强城市平台。但人口大量流入,对城市管理和公共服务供应带来较大挑战,有城市提出限制人口的目标,比如上海提出,至2035年常住人口控制在2500万人左右。这是一组矛盾吗? 

马亮:过去20年,北京和上海每年人口都是超出规划预期的。规划说增加5万,结果增加20万的情况特别多。不过从去年开始,北京市人口出现了首次下降,这同疏解非首都功能有关。但是,这种政策的持续性有多久,是要打一个问号的。

我们现在所定义的城市,仍然是行政区划和地理边界意义上的城市,而不是城市群—你中有我、我中有你的一体化的概念。简单定义一个边界里的城市人口,是没有任何意义的。就以疫情防控使用健康码的情况来看,一个城市在高峰期和低峰期的人口数量差别非常大。在工作日,北京人口可能达到3000万人,在低峰期可能只有1000多万人。这时怎么定义人口总数,怎么控制人口,都是一个问题。对于人口的限制,可能太过狭隘了。这些人可能只是在这里工作,而没有利用你的教育、医疗设施等公共服务。

单纯看一个城市的规模已经没有太大意义了,更重要的是这座城市所在的区域,特别是城市群能够容纳多少人口。在这一点上,很多城市要转变观念,特别是要认识到城市化的进程可以规划,但是如果机械性地设定简单粗暴的人口指标,则不利于城市的健康发展。

软化户籍制度

时代周报:有调查结果表明,户籍政策不再是制约城市吸引人才的主因,但一线城市推进户籍制度改革仍有紧迫性。对此你有何看法? 

马亮:我们不能笼统地谈一线城市,因为一线城市内部也有差别。比如,深圳和其他三个一线城市不同,是典型的外来人口城市。2019年深圳常住户籍人口494.78万人,常住非户籍人口849.10万人,人口倒挂现象非常严重。绝大多数人都是新深圳人,他们在公共服务上享受的权利,和户籍的联系在弱化,甚至没有挂钩了。在这种格局下,户籍只是一个身份,失去了本质意义。

一方面,户籍制度要进行改革,另一方面,公共服务要扩容,特别是公共服务供给侧改革变得非常重要。户籍改不动,要考虑如何增加公共服务供给,满足非户籍常住人口的需要。这样一来,人们对于户籍的诉求就会降低,户籍的重要性也会降低。

这是把户籍软化而不是改掉的策略,在短期内是容易被接受的。软化之后,户籍制度虽然还在,但是我们不太把户籍当回事,也更有利于城市更好地发展。

软化户籍的下一步是完全没有户籍限制,当户籍制度成为一纸空文,自然就会退出历史舞台。

时代周报:目前户籍软化的迹象是否已经开始?

马亮:户籍软化迹象其实已经出现,但是要从更长周期来看,因为总体方向是朝这个方面发展的。

城市户籍的开放度跟不上人口的净流入进程,有大量人口没有户籍,而又需要获得同户籍人口同等身份的公共服务。很多城市都在考虑弱化户籍可能带来的影响,因为公共资源分配在城市内部不均衡,会让这个问题更加凸显。

此外,每个城市的软化进程不一样。比如,一线城市的进程不会太乐观,因为触及很多利益格局,短期内还需要更大力度的改革来推进。

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