和静钧:程序法定方能决策负责

2014-11-11 08:51:38

和静钧

据报道,国务院法制办公室副主任袁曙宏11月6日在国务院新闻办召开的新闻发布会上透露,根据十八届四中全会决议精神,目前国务院正在制定重大行政决策程序条例,这意味着重大决策的程序即将固定为法律,即法定化。涉及的五大程序为公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定。

政府决策可分为一般性行政决策与重大行政决策。一般性行政决策或简单的、例行性普通行政决策,因行政行为主体单一,决策周期短,决策环节少,决策内容简单,决策程序法定与否,都不大会影响到事后问责,只要做到备案,终身追责也可有案可查,“拍脑袋”项目出现在一般性行政决策中,所引发的后果往往可救济。

而重大行政决策,只要出问题,所造成的后果往往不可修复且损失巨大。然而,重大行政决策行为复杂,参与决策的主体众多,决策内容重要,投入巨大,一旦形成决策,执行决策周期漫长,工程有可能要在数任领导班子下才能完成,真正追究起责任来,会常常陷入“查谁”、“为什么查”、“查什么”、“怎么查”等难题。从“事后追究”难易程度上看,人们可能潜意识中反而希望重大行政决策是有一个人能扛下来的“拍脑袋”工程。

这样,问责机制的悖论是:行政决策越是重要,越需要问责制度相配合,行政决策越是重大,构建责任追究制度越加困难,问责有可能陷入“无的放矢”的状况中。

要解决这一问题,首先就要从行政行为的源头上颁布和制定“标准”,即决策“出生证”制度,非经正当程序的决策则不得定性为“合法性”决策。有了“程序法定”标准后,就可以建立起决策合法性审查机制,可以对“非法出生”的行政决策在执行前得到纠偏。决策法定后带来的合法性,可以给后任者们一个强有力的执行约束,也会对前任一个终身责任约束。一旦建立起决策程序法定化后,建立重大决策合法性审查机制、终身责任追究制度及责任倒查机制就有了可以施展的基础。

目前尚不清楚五个拟定的法定程序属“流水式流程”,还是“循环式的互交流程”。可以肯定的是,五个程序法定化之后,还要在五大程序上建立单个程序的子程序法定化。如“老百姓参与”程序中,应配套“老百姓”遴选制度、资格制度,应体现广泛代表性,参与的形式与程度透明机制也是该大程序中必有一环。没有内容的补充,光是一个“老百性参与”程序,恐会流于形式主义。其他四大程序,也存在“老百姓参与”程序中相似的内容实体化与程序化等配套问题,都应充实与完善,力避走形式的“程序主义”,应体现“程序正义”中的机会、智慧、责权。

作者系西南政法大学公管学院副教授

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