上海迈入垃圾强制分类时代：19部门协同，关键靠基层治理

2019-07-02 04:40:32

来源: 时代周报

“各司其职”有时候的确力所不逮。以城管部门为例，截至2018年8月，上海城管执法系统共有7900多名工作人员，而2018年上海常住人口为2415万人。

时代周报记者谢江珊发自上海

7月1日清晨5点，天已大亮。

上海市徐汇区天钥新村第三居民小区（以下简称“天三”）的保洁员蔡师傅，准时站在小区的垃圾箱房前，打开门上的重锁，开始了一天的忙碌。

对上海人来说，这是特殊的一天。从这天起，上海正式实施“史上最严”垃圾条例—《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》），进入“垃圾分类强制时代”。

两小时前，干垃圾车已经来过一趟。这个垃圾箱房兼收建筑垃圾和生活垃圾，位置在菜市场附近，临近小区出口，每日承担的垃圾量巨大。“配了38个垃圾桶，一天差不多要清理50桶垃圾。”蔡师傅介绍说道。

6点，湿垃圾车驶进小区。车开走后，蔡师傅将4干3湿7个干净的垃圾桶摆到厢房外时，看到了藏在拐角处的一袋垃圾—没有分类，淋了昨夜的一场雨后，更加恶心难闻。蔡师傅叹口气，将垃圾提起来分好类，放入相应的垃圾桶。

根据《条例》，社会单位对外输送的生活垃圾若不分类，将被单次罚款500—5000元；个人若不按规范投放，将被单次罚款50—200元。

第一张罚单很快诞生了。7月1日上午10时许，因一酒店未将垃圾分别投放至相应收集容器，上海城管执法总队开出第一张责令整改通知书；紧接着，因一早餐店员工拒绝改正投放垃圾，上海市松江泗泾城管中队开具行政处罚决定书，罚款50元。

“罚款只是手段，并不是最终目的。”天三居委会党总支书记侯惠箴在接受时代周报记者采访时认为，要让居民真正意识到垃圾分类的必要性：“只要是自己主观想要做的，没有什么事情办不到。”

一小区一方案

“你是什么垃圾？”一个年轻小伙子扔下一袋垃圾就跑，天三志愿者胡阿姨果然发出了和网红段子一模一样的灵魂拷问。

“没有分类啊，小伙子。西瓜、饮料杯、食物混在一起。大部分居民分得很好，但也有不配合的。”尽管小伙子已经跑远了，身穿深蓝色志愿者上衣、左臂别着红袖箍的胡阿姨，仍旧耐心地用长钳子将垃圾袋里的西瓜和食物倒进湿垃圾桶，将纸盒交给蔡师傅，再将垃圾袋、塑料管、空奶茶杯扔进干垃圾桶。

天三隶属枫林街道，目前有1006户居民。根据《条例》“300―500户居民设置一个‘定时定点’投放点”的规定，天三目前共设两个垃圾箱房。4月15日，天三正式试点垃圾分类，最初上下午各派志愿者值守1小时。5月7日后，改为上下午各2小时（上午7―9点，下午4―6点）。目前，小区负责督导垃圾分类的志愿者共20人，另有居委会职工8人参与。

“这4个小时实际上不是固定扔垃圾的时间，而是有志愿者的时间，此时来扔垃圾，分类正确，可以给绿色账户积分卡积分。积分定期清算（一季度一次），可兑换牙膏、肥皂、餐巾纸等日用品。”天三居委会职工周大姐向时代周报记者介绍道。

罗马不是一天建成的。“定时定点是约定而不是规定，所以要坚持精细化的管理，做到‘一小区一方案’，在方案的制定过程中由基层党组织牵头，居委会、物业、业委会大家共同沟通。”6月28日，在上海市政府的新闻发布会上，上海市绿化和市容管理局副局长唐家富表示。

以天三为例，即便“定时定点”，也没有“一刀切”地实施撤桶并点。为了给居民适应新规，天三只将部分垃圾桶撤除，将花坛拉平做好篱笆，并且插上宣传垃圾分类的牌子。“以后会逐步撤掉，但要循序渐进，让居民有一个适应的阶段。在非志愿者值守时间，天三的垃圾箱房实际上并没有硬性全部关掉，推开门上中间的板，还可以投垃圾。”侯惠箴解释道。

在志愿者值守之外的时间，蔡师傅也会帮助居民分类垃圾。6月27日下午6点半左右，胡阿姨“下班”了。一位大哥拎着湿垃圾准备直接扔进湿垃圾桶，经蔡师傅提醒后，大哥将湿垃圾倒进垃圾桶、垃圾袋放进干垃圾桶。规定动作做完后，蔡师傅提醒大哥记得就近洗手。

“湿垃圾破袋之后，难免会碰到残留泔水，不可能再回家洗手。枫林街道31个居委会在6月份之后，垃圾箱房附近都新安装了洗手池。”侯惠箴坦言，改变需要大家一起努力。

19个行政部门协同

每周一上午8:45，侯惠箴都要参加街道晨会。街道领导、居委会书记、物业、城管聚在一起，汇报上周垃圾分类工作情况，并布置本周工作任务。晨会结束后，街道还会派联络员到居委会实地查看垃圾分类情况。

“一开始，干湿垃圾一定要分开，有害垃圾要撇开。然后干垃圾再细分，要逐步推进，不要着急，慢慢来，一点一点推，太复杂了也会打消大家的积极性。很多年纪大的搞不清楚的，说厨房垃圾都是干的，没有水，但里面有菜叶、水果皮，人年龄层次不同，理解力和接受度都不一样，要慢慢引导。”侯惠箴说。

实施垃圾分类是一项大工程。

《条例》第五条明确，在上海，垃圾分类管理涉及的相关部门足足有19个：

市绿化市容部门是本市生活垃圾管理的主管部门，负责本市生活垃圾管理工作的组织、协调、指导和监督；市发展改革部门负责制定促进生活垃圾源头减量、资源化利用以及无害化处置的政策，协调生产者责任延伸制度的落实，研究完善生活垃圾处理收费机制；市房屋管理部门负责督促物业服务企业履行生活垃圾分类投放管理责任人义务；市生态环境部门负责生活垃圾处理污染防治工作的指导和监督；市城管执法部门负责对查处违反生活垃圾分类管理规定行为的指导和监督。除此之外，《条例》还明确，本市住房和城乡建设、商务、财政、规划、经济信息化、教育、民政、农业农村、科技、卫生健康、文化旅游、市场监管、邮政、机关事务管理等部门按照各自职责，协同实施本条例。

上海市人大代表、上海城投集团副总工程师赵爱华发问：这项工作是系统性工程，需要各方齐心协力推进。但是19个部门会不会出现九龙治水的局面？政府部门有些什么样的举措，能够确保各个部门各司其职、各尽其责？

对此，上海市发改委副主任周强回应，对于生活垃圾的处理，上海有一个市、区整体建设分工的方案，有一部分按照市级推进，有一部分以区为主推进，“这方面的相关政策，我们在不断推进和制定中。”华东师范大学生态与环境科学学院环境科学系主任张勇在接受时代周报记者采访时认为，19个部门中，上海市绿化和市容管理局是“主龙”，要发挥带头作用，团结其他“龙”，“严格执法，各部门各司其职”。

但“各司其职”有时候的确力所不逮。以城管部门为例，截至2018年8月，上海城管执法系统共有7900多名工作人员，而2018年上海常住人口为2415万人—平均下来，推进垃圾分类，一位城管执法人员要面对3000个常住人口。

以党建引领等基层治理，成为上海公认的推进“垃圾分类人人参与”的重要经验。

以天三为例。垃圾分类，既有天三党总支例席会议进行宣传动员，也有党员组织生活进行宣传动员，“党员从我做起，有的党员还积极做起了垃圾分类志愿者。”侯惠箴透露。

目前，上海强制垃圾分类“自上而下”强力推动，采取最后下沉到基层政府特别是街道、居委会的行政管理模式。有观点指出，行政主导的动员机制往往道德宣誓意味浓厚而激励效应不足，久而久之，很可能由于资源支持不足而陷入工作惰性。

上海社会科学院生态与可持续发展研究所副研究员刘新宇在接受时代周报记者采访时指出：“在强制垃圾分类推行初期，‘自上而下’的模式势在必行，要给企业和居民做规矩。当然，长期贯彻垃圾分类，光靠这种模式是行不通，毕竟公共资源有限，需要居民之间互相学习和监督，能够自我教育和管理，形成‘自下而上’的自治机制。只有‘自上而下’和‘自下而上’两种机制相互结合，才能让垃圾分类最终取得成功。”

为什么是上海？

早在2004年，中国就已经超越美国成为世界第一垃圾制造大国。

德中环境与能源促进中心的报告显示，中国目前全国生活垃圾年产量为4亿吨左右，并以大约每年8%的速度递增。2018年，上海市每日生活垃圾清运量接近2.6万吨，年均生活垃圾产生量超过900万吨。粗略估算，如果用2.5吨卡车来运送，上海每天产生的生活垃圾，所需车辆头尾衔接便可绕上海内环一圈。

此次上海加速推进强制垃圾分类，缘于中央最高层的倡议。

2018年11月6日，习近平总书记在上海市虹口区市民驿站嘉兴路街道第一分站考察时表示：“垃圾分类工作就是新时尚！”两个多月后，上海通过《条例》，率先将垃圾分类纳入法治框架。今年6月初，新华社发表报道称，习近平总书记近日对垃圾分类工作作出重要指示。习近平强调，实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。实际上，早在2016年12月，习近平总书记就曾主持召开中央财经领导小组会议研究普遍推行垃圾分类制度，还曾多次实地了解基层开展垃圾分类工作情况，并对这项工作提出明确要求。

由点及面，全国层面的垃圾分类制度亦即将入法。

6月25日，《固体废物污染环境防治法（修订草案）》初次提请全国人大常委会审议，该草案对“生活垃圾污染环境的防治”进行了专章规定，提出“国家推行生活垃圾分类制度”。

6月28日，在住建部二季度例行新闻发布会上，住建部表示将继续投入213亿元加快推进处理设施建设，满足生活垃圾分类处理需求。同日，生态环境部新闻发言人刘友宾在生态环境部例行发布会上表示，下一步，生态环境部将垃圾分类的突出问题纳入中央生态环境保护督察，督促各级政府切实履行主体责任。

事实上，垃圾分类已在中国实行了十九年，但效果近乎于无。全国人民都在观望：这一次，上海人能成功吗？

作为上海市中小学和幼儿园垃圾分类手册的编写者，张勇态度相对乐观：“我给很多中小学生、幼儿园讲过课，我发现对垃圾分类最认可、学得最快、做得最认真并且还能督促家长去做的就是这些学生。垃圾分类的概念已经在他们心中落地生根，作为具有生态文明素质的新一代，有他们在，我相信上海的垃圾分类一定会取得成功。”

根据相关法律法规要求，2019年起，全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作，到2020年底，46个重点城市将基本建成垃圾分类处理系统。