杨国英:地方境外发债宜审慎而行

2014-07-31 04:08:35
在土地财政难以维持、境内融资持续受压之下,地方融资平台正加速启动境外发债的步伐。

杨国英

在土地财政难以维持、境内融资持续受压之下,地方融资平台正加速启动境外发债的步伐——7月24日,四川发展(四川省政府地方投融资平台)在香港成功发行了10亿元人民币的三年期点心债券。

这已是地方融资平台今年大额境外发债的第三起,今年3月,京投公司(北京市国有独资)曾在境外发行了总值3亿美元的5年期美元债券,6月底,京投公司又在香港成功发行了12亿元人民币的三年期点心债券。

毫无疑问,地方融资平台加速启动境外发债的步伐,具有积极的正向引导作用。这是因为,其一,境外债券市场对于发行主体的信用等级、以及合规治理要求较高,这有助于提升我国地方融资平台的财务和治理水平;其二,境外发行债券的利率相较内地偏低、而周期一般又相较内地偏长,这有助于减轻地方融资平台的偿本付息压力,对于投入期较长的城市公共设施类建设项目,明显是个超级利好;其三,在金融资源分配严重不均衡的内地金融市场,在相当长一段时期内,地方融资平台充当了金融“吸血”的角色,严重压制了广大民企的融资空间,而这在地方融资平台境外发债融资之路打通之后,应该说,对于更需金融资源支持且市场自发活力更为强劲的广大民企是个好事。

但是,在承认地方融资平台境外发债正向引导作用的同时,在我国地方债务持续高企之下,我们仍有必要对此持谨慎态度。

尽管,自2011年国家审计署公布“截至2010年底我国地方债务规模高达10.7万亿元”后,此后三年再未正式公布地方债务规模,但是,如果结合2013年国家审计署公布的《36个地方政府本级政府性债务审计结果》,我们仍然可以推断,我国当前地方债务规模相比2010年底,不仅没有减少,反而整体呈上升趋势:“截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额比2010年增加4410亿元”。

在地方债务规模整体不减反升之下,对任何带有创新色彩的地方融资新模式,无论是境外发债、还是自行发债,我们均应持谨慎态度,以防止我国地方债务规模的持续扩大。这在地方政府土地财政依赖已经“被动弱化”的情况下,更应引起高度重视,因为土地财政收入在过去相当长一段时期内,一直充当着地方政府偿还旧债、以及再举新债变相担保的钱袋子。

针对当下地方融资平台加速启动境外发债的态势,我们在整体肯定其积极作用的同时,更应及时出台相应的防范措施。

一是应结合地方政府的债务现状,在认真核准的基础上,再考虑是否对当地融资平台的境外发债放行,一般而言,如果一个城市的债务率已经超过80%、偿债率已经超过20%,在其债务率和偿债率没有明显降低的情况下,不宜再度新增任何形式的新债。

二是应结合具体的发债项目,并在审慎评估的基础上,再考虑是否对其境外发债放行,比如说,针对经济发达地区,在其基础设施建设已相对饱和之下,即使其债务率和偿债率并未达到警戒线,但如果其发债项目仍然是基础设施建设项目,也不应对其境外发债放行。

此外,还应结合地方政府的本级财政收入状况,如果一地的本级财政收入增速已处于下降通道,尤其是地方政府一直极为依赖的土地财政收入,其未开发的国有土地已经大幅减少、或当地楼市已明显不景气,这时即使其债务率和偿债率并未达到警戒线、其发债项目具有一定的可行性,也应该对其提高警惕,因为这表明当地的整体偿债能力已经每况愈下。

其实,从技术层面分析,无论是地方融资平台的境外发债、还是已经试行的地方自行发债,其方向性的积极意义自然无可置疑,但是,基于我国地方债务规模持续居高不下的现实,当前在审慎考察地方政府新增投资项目可行性的前提下,我们更应鼓励PPP(公私合作伙伴关系)融资模式,因为PPP模式不仅可以结构性减少地方政府的新增债务,而且还有利于打破社会资本、尤其是民资进入市政领域的玻璃门和弹簧门。

之于当下而言,地方政府优先考虑的,不应是任何形式的融资创新,而是通过切实的行政职能改革推进机制创新,只有如此,才能真正告别我国投资拉动经济增长的路径依赖,也才能真正激发我国经济的内生活力。

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