财税体制改革再启 央地收入分配成“硬骨头”

2014-07-18 10:22:08
财税体制改革背后究竟有着怎样的政经逻辑?将触动哪些利益,又将如何破阻前行?

本报记者 邓全伦 发自重庆

分税制改革迎来20周年之际,我国再启财税体制改革大幕—今年6月30日,中共中央政治局召开会议,审议通过《深化财税体制改革总体方案》(下称“《方案》”)。

《方案》披露,改革主要任务有三:改进预算管理制度,深化税收制度改革,调整中央和地方政府间财政关系。改革时间表亦划定:到2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。来自财政部的消息称,《方案》实施细则已由财政部各司局全部完成,正待部级领导会签。

财政部部长楼继伟最近接受媒体采访时表示,新一轮财税体制改革“是一场关系国家治理现代化的深刻变革,是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构”,而“今明两年是关键”。

此次改革被评价为“牵一发而动全身”,内容触及政治、经济、社会、文化和生态文明诸领域,涉及政府与市场、政府与社会、中央和地方等多维度关系,而中央与地方财政关系的调整最为棘手。

那么,改革背后究竟有着怎样的政经逻辑?将触动哪些利益,又将如何破阻前行?

财税成全面改革突破口

财税领域成为十八届三中全会确定的改革事项中首批出台改革方案者,这种审批规格和时序安排,在财政部财政科学研究所副所长刘尚希看来“绝非随意为之”,意味着财税体制改革被中央定位为我国全面深化改革的“排头兵”。

事实上,在十八届三中全会确定的经济体制改革中,财税体制改革被放在优先推动的位置。会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称“《决定》”)共有60条,其中32条与财政改革有关。《决定》还首次将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”。

“这与过去我们常讲的‘财税改革是经济改革的中心环节’完全不同,是在新的历史条件下对财政新的认识。”刘尚希撰文表示,这个认识突破了传统的经济学思维,把财政放在“治国安邦”的高度。

刘尚希认为,目前我国已进入全面深化改革阶段,要理顺政府与市场的关系、政府与社会的关系、市场与社会的关系,财政都是其中的关键因素。“正是财政的这种全局性牵引力,其改革才成为全面深化改革的重点之一。”刘尚希说。

《方案》设定的财税体制改革目标为建立现代财政制度。那么,现代财政制度与现代国家治理之间到底有何内在联系?

中国社科院财经战略研究院院长高培勇向时代周报记者理出了其中的逻辑关系:我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化;实现国家治理现代化的基础和重要支柱是坚实而强大的国家财政,而构筑坚实而强大的财政基础和财政支柱,则依托于科学的财税体制;科学的财税体制又要建立在现代财政制度的基础上。

于是,“建立现代财政制度—科学的财税体制 —国家治理的基础和重要支柱—国家治理体系和治理能力现代化”,便成为新一轮财税体制改革十分明确而清晰的“路线图”。

高培勇将这个“路线图”置于全面深化改革的大局,认为新一轮财税体制改革已成为全面深化改革的突破口。刘尚希认同高培勇的这一观点,“财税体制改革起到了基础性的作用,既可以为其他改革提供支撑,也可以为其他改革提供牵引,甚至可以倒逼一些方面的改革。”

在高培勇看来,以财税体制改革作为改革的突破口,并非始于今日,而是一直贯穿于我国改革开放30多年的历程,包括1978—1993年的“放权让利”和1994—2013年的分税制改革。

三步走:预算、税收、财政关系

1994年开始的分税制改革将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分,确定两者的财政收入范围,把当时的中央政府从一度财力虚空、控制力薄弱的窘境中解救了出来。

但分税制改革主要体现为中央政府主导的行政性财政分权,没有赋予地方政府参与决策、协调的主体地位。在内容上只考虑了财政收入的层级配置,没有界定各级政府的财政支出责任。这些缺失在很大程度上引发了财权逐渐向中央倾斜,而事权则不断向基层下移,导致中央与地方财政关系失衡。

20年后,分税制已出现明显的负面效应:地方债上升、出现土地财政依赖、中央与地方财权事权划分不公、转移支付效率低下等问题层出不穷,这些问题将分税制推上风口浪尖。再次启动财税改革的呼声近年来不绝于耳。

“新一轮财税体制改革的意义不亚于1994年的分税制改革,但改革的重点完全不同。”中央财经大学财经研究院院长王雍君认为,分税制改革的焦点是财政收入的划分,而新一轮财税体制改革的目标则是建立现代财政制度,范围比上次要宽泛得多。

《方案》确定了新一轮财税体制改革的三大任务:改进预算管理制度、深化税收制度改革以及调整中央和地方政府间财政关系。在受访专家看来,这三大任务有轻重缓急,先后顺序。其中,预算管理制度改革是“排头兵”,且在“三公”经费公开等方面已取得较多进展,甚至《预算法》也已在修订之中。

财政部财政科学研究所研究员于长革此前撰文强调,预算管理改革明确而具体,并且促进预算公开、提高财政透明度能较好地配合目前的反腐工作,应作为首批改革加快推进。与之相对应,税收制度的改革已在分步骤推进。

调整中央和地方政府间财政关系,则被认为是三大改革任务中最困难的。刘尚希认为,至少有两个问题需要解决:一是在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下,怎样裁决中央和地方的收入划分;二是各地区之间如何保证财政能力的均等化。例如,在基本公共服务的均等化方面,不同地区间需要的成本差别很大。

财政部部长楼继伟最近接受媒体采访时表示,新一轮财税改革将坚持总体设计和分步实施相结合,“从逻辑看,预算管理制度改革是基础、要先行;收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行;而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。”

据楼继伟的表态,税制改革延续十八届三中全会以来圈定的税制调整方向,明确增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税和个人所得税六大税种引领改革。其中,“营改增”改革已启动,即将向最难的金融业和房地产业拓展,按要求将于2015年完成;消费税、资源税、环境保护税改革主要着眼于促进经济结构优化;涉及个人的两个税种—房地产税和个人所得税,因关系重大,中央推进极为审慎,“立法先行”。

财政部财政科学研究所所长贾康日前接受时代周报记者采访时透露,随着“营改增”的推进,目前百分之百归中央的消费税可能将让出一部分给地方。房地产税则在2016年前后应有眉目,有望首先在地方税体系里逐渐成为支柱税收来源,“从全社会来说,这是一种所谓‘抽肥补瘦’—让有支付能力的社会成员多交一些税,同时政府手里的钱可以再转回来,用于加快保障房建设,扶助弱势群体,推行基本公共服务均等化。”

“先预算、再税改、后财政关系”,这一改革顺序的确立,在中国社科院战略研究院研究员张德勇看来,正说明改革具有全面性、系统性的特点,“不是解一时之弊,而是着眼长远机制的系统性重构。”

央地关系调整最棘手

毫不讳言,在整个财税体制改革中,中央与地方财政关系的调整,最受各方关注,亦是目前看来最棘手的问题。

在这一关系上,我国先后经历统收统支、分灶吃饭,最后到1994年实行分税制才稳定下来。

然而,分税制实施后,主要的、收入来源稳定且增收潜力较大的税种,都列入了中央固定收入或中央与地方共享收入,而留给地方政府的大多是次要的、收入不稳、征管难度大、征收成本高的中小税种。

复旦大学经济学院副院长韦森此前接受媒体采访时说,分税制改革的弊端是导致大部分钱被中央拿走了,地方政府收入相对较少,但事权又落在了地方政府。没有钱就逼着地方政府采取其他办法:一是卖地,二是向银行贷款,导致地方政府负债很高。

事权与财政收入的不匹配,成为央地财政关系的主要矛盾。目前,中央和地方政府财政收入各占一半,但地方财政支出占了85%左右,差额部分通过中央转移支付来弥补,这客观上会不同程度地干预地方的事权。

中央党校博导王长江指出,央地财权、事权分配不均还导致地方政府形象下降,“地方政府为了完成需要承担的事权,不得不增加财政外收支,加重企业、社会负担,还可能导致腐败滋生”。

事权划分被专家们称之为深化分税制改革的始发环节,是财税改革破题的关键。但这并非易事。刘尚希坦言,央地事权调整很复杂,不仅仅涉及到政府行政机关事权调整,还涉及到一些国家职能的调整;不仅仅是中央和地方的关系要调整,省以下各级政府的关系也可能需要调整。“要从国家治理的有效性出发,在事权划分依据和标准上达成共识;没有共识,就事论事去划分,会陷入‘讨价还价’的纷争。”

《方案》透露,国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项将集中到中央,减少委托事务;区域性公共服务明确为地方事权;明确中央与地方共同事权。

多位地方财政系统人士接受时代周报记者采访时表示,目前只是明确了司法方面的事权将上收,其他基层政府承担较多的共享事权,如教育、社保等,未来如何改尚不清楚。

而致命的是,当“营改增”最终完成时,地方政府所依赖的第一大税种—营业税将不复存在,再加上地方税体系建设勉为其难,怎样才能确保地方政府的可支配财力与其承担的事权相适应,这个问题更值得关注。

目前税制改革还在进行中,“营改增”有待扩围,资源税仅在部分省市试点,消费税尚未开启,房地产税有待人大立法。这些重点税种改革后,政府财力会有何种变化,尚未可知。

楼继伟在解读《方案》时称,《方案》提出“在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下”,对中央和地方收入进行合理划分,然后地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式来解决。

问题在于,这种税收返还,是采取与当年分税制类似的“动增量”改革,还是进行系统性调整?官方至今尚未披露明确方案。

多名专家指出,明确中央与地方事权与支出责任,涉及中央和地方、政府和企业以及部门间权力调整,是整个财税体制改革中最难啃的“硬骨头”。这一属于国家治理层面的改革,既要其他财税改革作为基础,又需全国上下协同推进。

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