“三块地”改革试点拟再延期 激活农村土地市场关键在放权

2018-12-25 03:28:47
报告指出,从面上来看,33个试点县(市、区)的改革推进不够平衡,一些试点地区试点项目数量不够多;一些试点地区村级土地利用规划编制、宅基地确权登记颁证等基础工作还比较薄弱。

作者:时代周报记者 陈泽秀 发自北京

为了唤醒“沉睡”的农村土地,原国土资源部于2015年3月启动了农村“三块地”改革试点,即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理。

然而,实施三年多来,试点或再次延期。

12月23日,第十三届全国人大常委会第七次会议听取了《关于再次延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定(草案)》议案的说明。

自然资源部部长陆昊作说明时解释了试点延期的原因。陆昊表示:“农村土地制度改革试点时间紧、任务重、要求高、责任大,综合考虑试点地区实际工作情况以及土地管理法修订工作进度,建议再延长一年至2019年12月31日。”

中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻对时代周报记者表示,土地问题涉及多方的利益,尤其是农民的利益,改革需要特别慎重,不能把个别地区做法,作为普遍经验来推广。“试点延期不是坏事,是尊重事实的表现。等试点经验成熟了,再变成法律条文在全国实施也不迟。”

法律衔接尚待完成

“三块地”牵涉众多法律法规,其中最重要的就是《土地管理法》的修订。

2015年2月27日,全国人大常委会决定授权国务院在北京市大兴区等33个试点地区,暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》的有关规定。随后,“三块地”试点正式启动。

按照原计划,农村“三块地”试点将于2017年底结束。不过,2017年11月,经过全国人大常委会的审议,试点期限延长一年至2018年12月31日。

正如自然资源部部长陆昊所言,本次延期还考虑到了与《土地管理法》的修改工作衔接。

朱启臻认为,全部试点地区都开展“三块地”试点,从点扩散到面,有利于深化改革,形成系统性、有代表性的经验,为《土地管理法》等法律法规的修改提供基础和支撑。

事实上,“三块地”试点启动前,官方文件就明确表示,“对实践证明可行的,修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定”。

我国《土地管理法》经过三次修正后,自2004年起已有14年未进行修改。12月23日,《土地管理法》修正案草案提请全国人大审议。本次修改主要聚焦在农村土地制度改革,且与农村“三块地”改革密切相关。例如,修正案草案删去了现行《土地管理法》关于从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。

“过去所有的土地都要变成国有土地才能够上市交易,现在把这一条删除了,为将来的集体经营性建设用地直接入市扫清了法律上的障碍。”朱启臻分析道。不过他也认为,这项调整并没有惠及全体农民,而是为符合集体经营性建设用地入市条件的农民提供了便利。

易居研究院智库中心研究总监严跃进也对时代周报记者表示,对建设用地使用的调整,是农村集体建设用地入市的一个政策放松,为后续增加建设用地、减少各类程序等发挥了重要的作用。对于一些城中村和城边村的影响最大的,尤其是一二线城市和部分三四线城市。

根据此次会议议程,全国人大将于12月25日对《土地管理法》修正案等进行草案审议,并于12月29日进行表决。如获通过,“三块地”改造的法律衔接工作将更进一步。

一些试点成果不明显

试点地区实际工作情况是此次延期的另一个重要原因。

国土资源领域一位专家对时代周报记者表示,33个试点地区,在“三块地”改革中的做法都不太一样,“有的地方并没有实际性的改革,而有些地方又比较超前”,不是在一个统一的框架下去改革,很难从中提出系统性的经验或做法。

从全局来看,12月23日,全国人大审议了国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》。根据总结报告,截至目前,33个试点地区已实施征地1275宗、18万亩;集体经营性建设用地已入市地块1万余宗,面积9万余亩,总价款约257亿元,收取调节金28.6亿元,办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元;腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩,办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。

总结报告也提出了一些问题和不足。报告指出,从面上来看,33个试点县(市、区)的改革推进不够平衡,一些试点地区试点项目数量不够多;一些试点地区村级土地利用规划编制、宅基地确权登记颁证等基础工作还比较薄弱。

从点上来看,三项改革试点样本分布不够均衡,土地征收制度改革试点相对不足,33个试点县(市、区)实施的1275宗征地项目中,有918宗(占72%)集中在河北定州、上海松江、浙江义乌、福建晋江、山东禹城等5个试点地区。

以成都为例,成都市郫都区是33个“三块地”改革试点地区之一。

7月9-11日,自然资源部政策法规司司长魏莉华率队对四川省“三块地”试点工作进行专项督察。督察组认为成都要多探索土地制度改革助推宅基地“三权分置”的路径和方法;加强改革试点与修法的互动推进,做好新法实施的衔接准备;坚持“户有所居”的根本原则,不得以买卖宅基地为出发点等。

农村土改专家、成都市社科院原副院长陈家泽曾指出,郫都区此前的主要改革重点是集体经营性建设用地入市。虽然目前应上级部门要求,也在推动另外两个领域的改革试点,但目前成果还不明显。

继续激活农村土地市场

刚刚结束的中央经济工作会议提出,要总结好农村土地制度改革三项试点经验,巩固改革成果,继续深化农村土地制度改革。

如何才能激活巨大的农村土地市场,实现农民利益的最大化?土地经营权入股是用活土地经营权的有效形式。

12月24日,农业农村部、发改委等六部门联合印发了《关于开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点的指导意见》,明确土地经营权入股发展农业产业化经营的基本原则、重点任务、政策保障等。

严跃进认为,通过上述政策,农民可以把土地经营权以入股的方式交给农业经营公司统一管理,农业经营公司将分散的土地进行整合,从而实现集约化、大规模的运作。不过他也指出,改革是应该以农民的基本利益为主,不能随意征地或剥夺农民的用地权益。特别是在上马一些大规模农业专业化项目或租赁用地时,需要特别谨慎。同时,严跃进也建议,任何改革都离不开富有成效的金融市场作支持,应该加快农村土地资产产权交易所的建立。

中国社科院农村发展研究所研究员党国英此前在接受时代周报记者采访时表示,下一步改革的突破点是进一步市场化,承认农民权利的同时,在一定的约束之下,扩大农民的交易范围,适度放开交易对象。

前述国土资源专家表示,农村土地改革关键在放权。“现在农村土地市场限制的东西太多,有些不应该被禁止的权力被禁止了。下一步,应该在风险评估的基础上进行放权。”

前述国务院总结报告建议:缩小土地征收范围、规范土地征收程序,完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制;明确集体经营性建设用地入市的条件、范围、规则和监管措施;健全宅基地权益保障方式,完善宅基地审批制度等。公开信息显示,这些建议在《土地管理法》《城市房地产管理法》修正案(草案)中得到体现。

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