广东南海土改试点这三年:农地入市破僵局

2018-02-27 04:53:14
土地开发强度超过50%、农村集体建设用地占总建设用地面积超过50%、集体经营性建设用地占集体建设用地的50%。

时代周报记者 陆璐 发自佛山

2018年春节刚过,佛山南海区九江镇土地整备中心的陈主任没敢闲。镇上120亩左右已经完成整备的土地正待开发,之后将对外招商。

这有望成为南海区农村集体经营性建设用地入市改革试点以来,首个经镇政府土地整备中心托管整备,并统一对外招商的农村集体经营性建设用地地块。

2月4日,2018年中央一号文件发布,再提深化农村土地制度改革。提出将系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验,加快土地管理法修改,完善农村土地利用管理政策体系。

此前,作为全国33个农村土地改革试点地区之一,南海区承担了三项试点—即宅基地、农村集体用地入市、征地制度改革。其中,最新的一项—宅基地制度改革试点已于2017年12月1日启动。相比之下,集体经营性建设用地入市改革试点已推进三年。

“总体来说,在33个试点地区中,南海区取得的效果更突出,体现的问题也更明显。”南海区国土局政策法规科科长杜小刚如此评价。2015年,南海区成立农村土地制度改革试点领导小组,并在区国土局设立办公室(以下简称“试点办”),由国土局局长担任办公室主任。

“这主要因为,不同于其他地区是从0到1,南海区试点的主要任务,是将过去已有但不合法的内容纳入合法范围。”杜小刚对时代周报记者表示,南海区作为此项改革广东唯一一个试点地区,由于地区经济发展模式和阶段差异,相比为修改土地管理法提供建议,其土改探索对珠三角的参考意义更大。

毕竟,南海区样本在珠三角极具代表性。由于早在改革开放之初就大量发展乡镇企业,南海区1000平方公里的土地上,土地开发强度早已超过50%的警戒线。

集体土地整备模式

土地整备中心的成立,是南海区土改试点举措中非常重要的一项。2016年10月17日,全国首个针对集体土地的整备中心在南海区挂牌成立。紧接着,下辖7个镇街也相继成立镇一级的土地整备中心。

具体的做法是,由集体土地整备中心以托管方式,对存量农村集体经营性建设用地进行整合和土地前期整理开发,统一招商、统一入市。“涉及农村集体用地的托管年限和收益分配方式,可由整备中心与村集体具体协商。可以采用租金或出让金形式,也可实行入市后参与分红。”杜小刚称。

而在此之前,南海区农村集体建设用地的使用、开发管理权实际上一直掌握在全区2381个经济社(村小组一级的经济组织)手中。

“整备中心可以作为农村土地征收和入市这两者间的一个重要桥梁。针对这两项,土地整备既能达到统筹使用土地的目的,又能避免征地所导致的矛盾。”杜小刚告诉时代周报记者。

不过,这项被寄予厚望的改革措施,其执行和推进效果并没有想象中乐观。

此前,有媒体曾报道,2017年南海区计划开展整备4000亩土地。但杜小刚对时代周报记者表示,这一消息不实,实际上南海区从未公布过集体土地整备的具体计划。

据南海区国土局一名工作人员透露,截至2017年底,南海区仅九江镇完成两宗地块整备,涉及土地面积120亩,其他镇街颗粒无收。

而之所以能在九江镇取得突破,一定程度上与该镇的经济发展程度,以及涉及的村社较少也有关系。据九江镇土地整备中心分管土地整备的陈主任透露,该项目位于镇域主干道九江大道旁边,只涉及两个经济社,并且在转为建设用地前是一片鱼塘。位于南海区最西边的九江镇,在南海区属于经济后发地区,此前主要以养鱼为主。九江镇土地整备中心最终以1万元/亩的租金价格从村集体手中接管这片土地的开发权。

但位于南海区东部的大沥镇村民不这么想。大沥镇钟边村下辖村小组潘谢村村长潘建伟表示,村里外围几乎都是新建厂房,最中间的部分才是旧的,因此尽管知道有了由政府统一开发旧村改造的土地的做法,但“政府要征收新建部分,村民未必愿意”。潘建伟告诉时代周报记者。

南海区农村基层组织发达。在1994年的农村股份合作制改革中,南海区已经将土地开发管理权下放到村小组一级。此番欲将管理权回收至镇、区一级政府,由此带来的土地增值收益调整涉及村民个体、村集体、区镇政府和开发商等多类主体,要在这么多主体之间取得利益分配的共识,其难度可想而知。

“如何设计合理的利益分配机制,是南海区农地入市改革能否取得重大突破的关键。”曾长期参与南海区农村土改调研的一位专家表示。但具体到如何设计好这个机制,他也想不出好的办法。

3个50%的形势倒逼

尽管推进缓慢,但土地整备的思路迎合了南海区亟待破解土地利用僵局的需要。并因与国土资源部正在探讨的农村集体土地集约利用的思路相契合,从而得到上级部门的认可。仅2017年,南海区国土局试点办接待了全国各地28批人员前来考察。

这个现实的僵局就是“3个50%”。“即土地开发强度超过50%、农村集体建设用地占总建设用地面积超过50%、集体经营性建设用地占集体建设用地的50%。”前述专家向时代周报记者这样总结道。

在一个集体经营性建设用地占比超过50%的地区,没有多余的集体建设用地可用,已利用的土地则分散、破碎、利用低效。“早期‘三来一补’企业和乡镇企业的规模都非常小。往往是一个厂占几亩地,甚至占上一亩地,就可以开张了。”杜小刚介绍。

其中,潘谢村称得上是很典型的例子。

据潘建伟介绍,从上世纪80年代初开始,这里的村民就不再种地,而是将土地出租给企业收取租金。潘谢村里仅存5亩左右的菜地,早已承包给外来人口种植。

潘建伟指着村口一排低矮厂房告诉时代周报记者:“就这一片,以前都是农田,后来被改成工业用地。从那以后,村里基本都是工厂。具体多少,没统计过。”

在珠三角腹地,同时邻近广州,优越的区位难挡村民对土地升值的预期,但目前已无多余的土地可用。据潘建伟透露,目前村里仅剩的一块40亩建设用地,是前两年从高地开荒出来的。他估计,这块土地的招商租金“尽管和城市建设用地的租金没法比,但肯定比以前高”。

此外,由于过去使用和开发管理权的下放,导致大多数已成事实的农村集体建设用地流转缺少相关登记和合规手续。

根据南海区国土局的一项集体土地摸底调查显示,截至2016年10月,南海区有1.5万宗、总面积23.5万亩的农村集体建设用地,90%已成事实入市,但其中用地手续不完善或产权不明晰的情况甚至达50%。

“南海区到了必须产业升级的发展阶段,土地利用局面也到了必须调整的地步。”杜小刚说道。

事实上,由于集体土地利用缺乏统筹规划,并且低效零散,分布在南海区7个镇街的600多个村级工业园成为藏污纳垢的地方。在环保高压和产业升级的背景下,过去的百强县亚军不得不背负市容市貌不佳、众多企业环保不达标和招商难、招商层次低等问题。

对应本轮试点,其中15个承担农村集体经营性建设用地入市试点的地区,被要求“在符合规划和通途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同价同权”。而南海区试点最重要也最关键的内容,就是如何将过去已形成事实流转但不合规的情况纳入合规范围。

400亩地项目实施分割销售

2017年11月,国土资源部宣布,33个农村土改试点在原有已推进仅三年的基础上再延期一年,截至2018年12月31日。

然而,尽管南海区在三年试点过程中,一些改革做法称得上大胆甚至前卫,但更多是着眼自身需解决的问题。

“你们南海区在做的一些探索,思路太靠前了,对国家(整体层面)很难有参考价值。”在一次向广东省国土资源厅汇报的会议上,一位省厅领导这样评价。

在杜小刚看来,其主要原因是,发展阶段不同,导致南海区包括土地整备在内的一些改革探索,在内地缺乏落地土壤。他倾向于认为,“南海区的入市试点做法,在解决南海区土地瓶颈的基础上,进而可以在佛山乃至珠三角推广”。

南海区的多项试点举措中,产业载体认定是大胆的一招。

现行《土地管理法》规定,农村集体建设用地仅限于宅基地、乡镇企业和农村基础设施建设用地。而南海区在试点范围内放开集体建设用地的使用权能,经认定为产业载体的农村集体用地不仅可用于以上三种用途,还可以做商业办公、工业、仓储,甚至民办学校。

“从南海区的做法可以看到,放开集体土地用途后,实际上并不会带来后续的很大麻烦。国家在集体土地用途管制方面,可以放开得更多。”杜小刚说道。

同时,在南海区大胆探索的基础上,出现的一些后续问题也亟待解决。

以产业载体的做法为例。2016年11月,南海区政府发布政策,规定农村集体建设用地在用途、容积率、总用地面积等方面达到一定要求并经政府认定为产业载体后,可以实现分割销售。

“这称得上是很大的改革突破。”前述专家评价道。在这之前,根据《土地管理法》,农村集体建设用地上的房屋从未跨过销售这道门槛。而截至时代周报记者发稿时,全国也仅南海区在试点时有此做法。截至2017年底,南海区共有5个涉及近400亩集体建设用地上的项目被认定为产业载体,从而可以实施分割销售。

尽管土地使用权能得以进一步放开,但很快面临后续监管缺位的问题。“国家对国有土地的用途、商品房销售都有一整套完整的制度来规范,但针对集体建设用地上的商服销售管理的制度目前还没有。”杜小刚说道。

针对此,南海区国土局在2016年已出台监管办法的基础上,于2017年底制定《佛山市南海区农村集体建设用地及房屋开发经营监管实行办法》,细化对集体建设用地上的房屋开发管理的要求。但问题的解决远非一蹴而就,杜小刚表示:“在缺少上位法的情况下,改革试点更需要各部门解放,思想勇于担当。”

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