[社论]约束政绩冲动,化解债务风险

2013-12-19 04:06:48

不久前召开的中央经济工作会议,确定了2014年经济工作的六大任务。其中,“着力防控债务风险”首次被单独列为年度重大任务。债务问题一直是悬在中国经济头上的一把达摩克利斯之剑。自2009年以来,即大规模经济刺激政策实施之后,中国债务总体规模急剧膨胀。据惠誉国际评级的朱夏莲测算,截至今年6月底,中国私人部门债务与经济规模之比从2008年的129%升至214%,中国金融系统风险正逐日上升。

但与私人部门债务相比,政府性债务问题无疑吸引了更多人的目光,而地方政府性债务又是聚焦之核心。中央经济工作会议提出,“要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务,把短期应对措施和长期制度建设结合起来,做好化解地方政府性债务风险各项工作”。这一表述与中央对反腐工作重要性的表述极为类似(“以治标为主,为治本赢得时间”),说明地方债务问题确已成为十分严重的现实考验,短期应对措施必须到位。地方债务已成“经济维稳”最大威胁,换言之,本届政府经济层面面临的最大挑战,就是如何治理地方债务。

吊诡的是,地方债务规模迄今为止并没有一个明确的权威数据。家底不清,又如何去防范风险?

事实上,审计署近年已经两次摸底。2011年6月底,审计署首次公布:截至2010年底,我国地方政府性债务余额为10.7万亿。今年8月开始,国家审计署又开始了新一轮力度空前的调查,对乡级以上五级地方政府性负债情况展开摸底。原本预计10月-11月间公布结果,但时至年尾,数据仍然成谜。

而据财政部报告,截至2013年8月底,中国国债余额为8.82万亿。显然,中国的地方债务规模显著大于中央政府债务规模,这一点与大多数国家都不一样。因此,尽管中国的国债占GDP比重按国际比较尚属安全的范围,但地方债务则是另外一回事。

如何治理地方债务?目前,已经有各方给出了诸多的政策建议,而中央经济工作会议给出的方案是:加强源头规范,把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算管理,严格政府举债程序;明确责任落实,省区市政府要对本地区地方政府性债务负责任;强化教育和考核,从思想上纠正不正确的政绩导向。

其实归结为一句话就是,管住地方官员的手。要抑制地方官员的政绩冲动,乱举债,举高债。或明地向银行伸手,或暗地通过各种融资平台借钱。

细加探究可发现,中国的政府性债务问题实际上带有很浓重的“前任遗留”色彩,可谓之“前人挖坑,后人埋单”。官员在某地为官一任,往往凭借大兴土木、大搞政绩,获得升迁或调任资本,至于欠下的巨债如何归还,则完全不在其考虑范围之内。从更宏观的层面看,前文已述及,债务规模的大扩张源自2008年以后的经济大规模刺激政策。本届政府上任后,对此债务“陷阱”相当警觉。据悉,审计署对五级政府的债务全盘大摸底,即是在6月份李克强总理视察审计署时“亲自交办”的重要任务。因此,在往年的总结、休假期,审计署一反常态地在8月启动债务审计。

对官员的举债行为进行有效约束,关键还是在于“债务问责”,把债务责任与其政绩考核、职务升迁直接挂钩。在这方面,一些地方已经进行了有益尝试。比如,湖南省提出,对政府负债管理混乱、过度负债行为,要追究相关地方政府和当事人的责任;安徽省也提出,将政府性债务管理纳入政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围。

就在中央经济工作会议举行的前夜,中组部发布了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》,明确提出,“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩考评的主要指标,不能搞地区生产总值及增长率排名”。政府负债也被纳入,并成为重要指标。今后,中国将加强党政领导的离任审计和责任追究。凡是对造成资源严重浪费、生态严重破坏,以及盲目举债留下烂账的,要记录在案,视情节轻重给予组织处理或党纪政纪处分。这是本届政府就地方债务问题祭出的组合拳之一,也击中了“债务问责”的要害。

当前,在转变经济增长方式以及财税体制改革的大背景下,地方政府的财力将面临巨大瓶颈。此时,地方官员的举债冲动会更加难以抑制。这将给化解地方债务风险增加更多的挑战。但经济危机往往起于债务危机,债务问题难防,但不得不防。

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