用“阳光债”替代“灰色债”

2013-08-01 04:29:07

随着宏观经济走势的不景气,政府债务风险成为牵动公众敏感神经的焦点议题。审计署网站7月28日发布消息,将组织全国审计机关对政府债务进行审计。

长期以来,围绕中国政府的债务状况问题,各界有激烈的争论:中国政府性债务(尤其是地方政府)的规模到底有多大?是否已经到达了风险的临界点?不断有悲观声音称,情况已经失控,有可能发生危机。但也有乐观者认为,地方政府债务虽然余额较大,但相对于中国庞大的GDP而言,占比依然较小。比如央行行长周小川近期表示,对地方融资平台的风险的评估不要过低也不要过高;地方政府融资平台的债务大部分是有能力偿还的,仅有约20%的债务因涉及公益性项目,本身没有收入来源,容易出风险。

但无论乐观派还是悲观派,基本共识是地方政府债务风险问题已不容忽视,必须严密防范。我们认为,化解地方政府债务风险的第一步,应当是债务透明化。

“透明”有两层含义。首先是债务数据要透明。令人遗憾的是,目前地方政府债务依然是一个“黑箱”。各界对地方政府性债务规模说法不一,有各种各样的估算数值。有来自民间的测算估计中国地方政府债务约为25万亿元;2011年的审计结果表明地方政府性债务约为12万亿元;而根据前财政部部长项怀诚的公开讲话,今年可能已经发展到18万亿-20万亿元。没有可信的数据,就很难对问题采取有针对性的措施。有学者呼吁,地方政府应考虑公开其负债表。这次审计署的全面摸底调查,凸显其重要性。上届政府曾对地方政府性债务有过一次全面审计和一次跟踪审计。五个月后,本届政府就再次启动全国政府性债务审计,显示出新政府迫切希望获得全面准确的政府性债务情况。我们期待最终能有一个客观全面的数据呈现。

尽管总体规模数据付之阙如,我们也并不难窥见地方政府性债务问题的严重性。据审计署官员透露,当前地方政府性债务增长较快,36个地区两年来债务规模增长13%,4个省和8个省会城市本级增长率超过20%;部分地区和行业债务风险凸显,有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率已超100%,最高达189%;债务偿还过度依赖土地收入,高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高。

审计署还指出,一些地方通过信托、BT(建设—移交)和违规集资等方式变相融资问题突出,这种融资隐蔽性强、筹资成本高,蕴含新的风险隐患;融资平台公司退出管理不到位,部分融资平台公司资产质量较差、偿债能力不强;一些地方还存在违规担保、违规融资、改变债务资金用途、债务资金闲置等问题。

这就涉及到我们所说的“债务透明”的第二层含义,即要用“阳光债”替代“灰色债”。换句话说,要考虑逐步给予地方政府发行地方债券更多的自主权。6月26日,全国人大在第二次审议预算法修正案草案时,明确提出,“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”。业界担心,开端于2012年下半年的上海、浙江、广东和深圳的地方发债试点,可能收紧。但在7月4日,财政部网站发布消息称,经国务院批准,2013年适当扩大自行发债试点范围至六省市,新增江苏省和山东省两地。尽管我们很难说,发行地方债券就一定意味着风险更小,但地方债券至少是公开发行的,是“阳光债”,比各种以隐性方式变相融资的“灰色债”要更加透明可控。

需要指出的是,一方面要防范地方债务风险,另一方面,地方政府依然要承担基础设施建设等公共支出责任,这就决定了对地方政府的融资举债不能一禁了之,尤其是在最近中央政府要求“稳定”经济增长的背景下。以广州为例,根据广州市财政局7月30日向人大报告的账目,2013年,广州市债务余额和计划还本付息额均逼近风险警戒线,已经很难再通过银行举债。而与之同时,广州市的基础设施建设任务却依然繁重。据报道,财政部已向广东省正式下达总计为121亿元的2013年地方政府债券发行额度(不含深圳)。广东省财政厅建议,此次数量中的80亿元债券资金主要用于重要交通基础设施等重点项目建设。对于资金捉襟见肘的广州市,这无疑可解燃眉之急。

在目前复杂的形势之下,“阳光债”替代“灰色债”或许是一个值得考虑的方法,当然,风险监控不可或缺。

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