赵坚：城市通勤铁路才是重中之重

2013-08-01 02:30:48

来源: 时代周报

特约记者崔烜发自北京

多方声音认为，解决目前铁路总公司的历史遗留问题，将更有利于吸引资金进入铁路系统。

北京交通大学教授赵坚认为在理清铁路经营体制，调整铁路的建设方向，解决盈利难的问题之后，投融资的问题自然迎刃而解。

在过去的十数年时间里，赵坚曾多次参与省部级的项目研究，其中包括铁路工业宏观管理研究，市场经济条件下铁路管理体制改革研究等。

时代周报：引进社会资本和地方政府投资，是铁路系统一直在努力的方向，原铁道部2005年7月出台了《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，2012年5月再次发布《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，但至今仍无实质性进展，你认为铁路投融资改革面临最大的困难是什么？

赵坚：有多方面的因素，第一，中国铁路现在的情况是经营性和公益性混在一起，外面的企业，如果要进入铁路，却必须要承担一些本属于政府的职能，这就导致他们基本不可能进来了；第二，现在铁路整体亏损，特别是高铁，建一条赔一条；第三个就是铁路现在还是统一调度指挥的，假设企业有车、有线路，但能不能够跑起来，却不是他能说了算，企业就不能说有自主经营权；还有一个就是清算体系，货物发过去，要经过很多个铁路局，最后由铁路总公司来清算，外面的企业进来之后，这个清算怎么做？企业能不能从铁总清算中分得利润，这都还需要调整。目前铁路清算不透明，成本核算难，厘清清算体系还不知道要什么时候，企业也只能观望。

时代周报：这是否意味着现行的铁路体制不进行调整，铁路的投融资改革也无从进行？

赵坚：有些是体制因素，但有些是政府和企业关系没有划清楚造成的，比如第一个问题，政府要承担什么样的职能，企业要承担什么样的职能，现在都没有界定清楚，如果非要企业承担政府的职能，那政府要不要给补贴？还有一些就是之前的经营造成的，高铁的成本做得太高了，必然是亏损，既然是亏损的，怎么让别的企业进来？特别是现在市场主体是谁都不清楚，所谓的市场主体就是得有自己的独立决策权，要对经营的盈亏负责，就算铁总现在也不是市场主体。

时代周报：正是长期的亏损使得铁路非常紧迫地一再考虑让其他的资本进来，搞投融资改革，好纾缓铁路建设的资金压力，可是这是不是一种因果倒置呢？比如说恰恰是没有盈利前景才使得资本裹足不前。

赵坚：缺钱只是一个表面的现象，深层次的问题是体制的问题没有解决。这些问题不解决的话，投融资改革也没法进行。这个问题跟其他产业一对比就能看出来了，比方说钢铁工业、汽车工业，他们有投融资的问题吗？大家都喊着往里面进，因为体制不一样。即便说是亏损的，比如钢铁，但也不是说没有盈利点，照样有企业进去。对于他们而言，短期的亏损不算什么，只要长期能够挣钱，就能考虑。但是铁路的体制呢，他让人看不到长期盈利的可能，也不可能进去。

另外就是现在铁路的建设已经不能只看主干线的铁路建设了，可以做的事情还有很多，比方说城市的铁路，铁路如何在城市化的过程中发挥作用，但国家现在还没有给予足够的重视。

这就是所谓通勤铁路的问题，我今年在一篇涉及城镇化方向的文章中特别提到过。

发展城市轨道交通不仅是发展地铁，而且应该包括发展通勤铁路（市郊铁路），地面通勤铁路的建设成本只相当于地铁的1/5甚至更低。日本东京大都市区的地铁只有312公里，而通勤铁路有1134公里。美国纽约大都市区的地铁有492公里，而通勤铁路有2159公里。通勤铁路大都是从城市核心区的铁路车站呈放射状向外延伸，把一系列中小城市连接在一起，形成以特大城市为中心、由轨道交通连接众多中小城市组成的大城市群。每条通勤铁路的里程在50公里左右，形成一小时通勤的大都市区。这既避免了城市摊大饼式的发展，又最大限度地提高了大都市区的人口密度，发挥了大城市群的集聚经济，同时避免了人口过密。

时代周报：通勤铁路的发展应该采用什么样的模式？在广东似乎已经有了不错的尝试，广东省铁路建设投资集团有限公司今年1月份以来，联合了清远公司、珠海公司、佛山公司和肇庆公司，各大金融机构大力推介TOD开发业务，即在铁路运输项目暂无盈利定式的背景下，进行铁路沿线资源综合开发，也就是所谓的“以地养路”。

赵坚：经营方式是类似的，但我所说的通勤铁路并不是城际铁路，城际铁路太远了，通勤铁路一般不会超过50公里，城际铁路一下就是几百公里。

像珠三角这种上百公里的范围，不可能建立通勤的联系，并不现实，一个城市能建立通勤的范围一般不会超过70公里。如果是城市与城市之间，就没有通勤一说了，只能是旅行、探访的需求，那能有多少客流，只能是亏死了。汽车本身就能替代城际铁路的功能了。铁路经营要不亏，必须要有大客流，通勤才是最适合的需求。

时代周报：在你看来，“以地养路”的模式只适合于50公里内的通勤铁路？但目前地方政府更热衷的似乎都是城际铁路，像珠三角各市的城际铁路都在建。

赵坚：珠三角如果把力气都放在城际铁路上那就都走歪了，那本身就没有通勤的客流，到时候必定是亏死。

我的看法是，中国的城市应该是以铁路作为交通主干，房地产开发应该围绕着铁路来进行，而不仅仅是地铁，中国的大城市都应该有1000公里左右的通勤铁路。铁路本身也许是亏损，但是房地产或者物业能够把钱挣回来，最终让经营方盈亏持平就可以了。

但是现在要搞通勤铁路，整个城市规划的思路都要改变了，而不仅仅是一个铁路建设的问题。

在现有行政区划体制和分灶吃饭、自己养活自己的财税体制下，通勤铁路不会跨越行政区划边界。因此，中国大城市周边一般没有通勤铁路，大城市的发展只能“摊大饼”，难以形成以特大城市为中心的大城市群。以北京为例，北京的北部、西部是生态涵养区，北京大都市区的发展方向只能向东、向南。但北京市中心东南方向30公里以外就是河北省地界，北京的通勤铁路不会修到河北。没有通勤铁路的连接，在北京东部、南部50公里左右的区域内难以出现百万级人口的城市，难以形成大城市群，北京的集聚经济水平难以提高，也不利于实现北京周边的区域经济一体化，以致出现所谓“环首都贫困带”。

即使在城市管辖的行政区内，由于部门分割、职能交叉，城市轨道交通也难以健康发展。城市轨道交通的输送能力是地面道路交通数十倍，但是，其通达范围却远低于地面交通，轨道交通这一属性必然要求在其车站周边进行高强度开发。但是，国土部门的城市轨道交通用地政策不允许在车站用地开展物业开发；规划部门关于城市建筑容积率的规范不允许在轨道交通车站开展高强度开发；发改委的产业布局、工业园区布局不一定在城市轨道交通沿线；住建部门的房地产开发项目也不一定安排在城市轨道交通沿线；城市闲置的市郊铁路的利用，城市轨道交通与国铁的衔接由铁道部负责。各部门都有自己的规则、部门利益、办事流程，很难协调。

所以最后造成的局面就是，中国城市轨道交通车站只有单一的通过功能，无法创造商业价值，城市轨道交通建设和运营只会成为政府的财政负担，难以吸引社会资本。

时代周报：在现行体制下，合资铁路的模式是否还是可以继续推行？

赵坚：这种模式是很难持续的，股东看不到任何盈利的前景，而且他们对经营又没有任何发言权。世界上的高铁基本上都是无法盈利的，除了日本东京到大阪的新干线，由于人口密度太高了才产生了盈利，在中国而言，连京沪高铁这样人口密度这么高的干线都无法盈利，其他线路更不可能了，如何能吸引投资者？

时代周报：7月24日，国务院会议还重点强调了加快中西部铁路建设的问题。中西部铁路的建设是否应该由改制后的铁总来承担吗？

赵坚：这显然不应该，铁总已经改制为企业了，本身都一身债务了，让他承担这些铁路，他哪里有钱？公益性的铁路本身就是国家的事情，应该由国家来投钱。铁路建好以后，可以由铁总来承担运营，国家再给予补贴，可是也不能亏多少补多少，总得有个办法，需要补多少钱，应该有总体的考量。但总的来说，西部的这些铁路是必须由国家来提供补贴的。如果是大运量的铁路，比如兰新线，本身就有足够的运量，就不用补贴，但那些公益性很强的铁路支线，没有足够运量的还是应该补贴。

不过对于那些运量实在太小的支线，根本就不应该建设。

我觉得国家应该对过去的铁路建设特别是高铁有个反思，应该坚决把速度标准降下来，比如兰新线，如果按照客运专线来建，将来国家补都补不起了。西部需要的是低标准的货运铁路，而不是高标准的客专高铁，这是其一。其二，铁路建设的重点应该从主干铁路转移到城市的通勤铁路上来，跟城市化结合起来。

另外需要注意的是，铁路不是用来扶贫的工具，公路对于扶贫更有意义，铁路的建设有它自己的规律，就是必须大运量。比方说一个城市有10万人，就没有修铁路的必要性，否则无法管理。不能因为个别人大代表不停呼吁我们就给他建铁路，毕竟国家财政负担能力有限。

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