环污险试点6年步履蹒跚

2019-08-15 10:51:30

本报记者 刘丽琦 发自北京

已经试点6年的环境污染责任保险(以下简称“环污险” ),有可能会在近期迎来一个新的转机吗?

日前,甘肃省启动环境污染强制保险(以下简称“强制环污险” )试点工作,将危险化学品生产、易发生污染事故、重金属冶炼等6大类高危行业和重点区域共1435家企业列入试点。

2013年2月,国家环保部和中国保监会联合发布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》,明确三类企业必须强制投保社会环境污染强制责任险,否则将在环评、信贷等方面受到影响。甘肃省和河北省率先表态推行。

据了解,目前甘肃省已经确定了“中介+保险”的运作模式,由经纪公司单人咨询机构,负责市场调研、问卷调查、部门协调、方案拟定等。力争年内投保率达到70%。

经济学家“上书”引入环污险

从“自愿”到“强制”试点,环污险已经走了6年。这6年,可谓步履蹒跚。力在减轻企业负担的环污险一直“叫好不叫座”,实施效果并不明显。各试点地区的企业参保积极性不高,甚至有的地区参保率有逐年下降的趋势。

“法律的不健全是导致环污险推广困难的主要因素。这次两部委发文,明确了环污险的强制性,说明我国的环污险制度已经进入到一个关键的转折时期。”华泰保险集团有限公司(以下简称“华泰保险” )责任险高级核保人王磊告诉时代周报记者。

在中国人民大学法学院教授、中国环境资源法学研究会常务理事周珂看来,强制环污险作为减轻企业负担的社会保险制度,有利于企业的创新发展,促进高耗能高污染企业的淘汰和转型。对抵御环境风险,减少污染损害来说当然是好事情。但环污险入法时机还不成熟,政府应该加强政策指引,把环污险的强制行为推动到自愿行为。在实施过程中自然形成的内部规范,从而推动环污险立法。

2006年11月,中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故,事故产生苯、苯胺和硝基苯等有机物流入松花江,直接危及沿岸居民的饮水安全,造成影响国内外的重大环境污染事件。但按照现行法律,环保部门能对这家企业开出的最大罚款额度只有100万元,这个数字相对中央和地方政府为阻隔污染恶化,以及后期投入的治理费用来说,简直就是杯水车薪。这一事件直接引发了一批环境经济学家“上书”环保部,建议引入国外已经成熟的“环境污染责任保险制度”。

“在过去,如果发生重大环境污染事故,在巨额赔偿和污染治理费用面前,事故企业只得被迫破产或采取其他方法逃避责任,受害者往往得不到及时的补偿救济,造成的环境破坏只能由政府花巨资来治理。但如果企业参加了环境污染责任保险,一旦事故发生,由保险公司及时给被害者提供赔偿,企业避免了破产,政府又减轻了财政负担。”周珂向时代周报记者分析。

再以2010年的紫金矿业的污染事件为例,紫金矿业当时并不属于环污险试点范围。污染事故发生后,按照《水污染防治法》等相关法律,环保部门只能最高开出100万的罚单。虽然最高人民法院对紫金矿业判处3000万元的罚金,但这只是个个案。

早期推行投保频遇冷

环污险试点开始后,很快就有投保企业尝到了甜头。2008年9月28日,湖南省株洲市昊华公司发生氯化氢气体泄漏事件,导致周边村民的农田受到污染。由于这家企业投保了环污险,很快保险公司就将1.1万元的补偿款送到了120多户村民的手中。

但这之后,环污险的发展状况并不尽如人意。资料显示,最早试点的江苏省苏州市和广西壮族自治区情况都不容乐观。

苏州自2010年开始推行环境污染责任险。数据显示,近3年投保环境污染责任险的企业数量、总保额和总保费均呈现逐年下降趋势。投保企业数量由66家减少到59家,总保额由1.32亿万元减少到9850万元,总保费从309.78万元减少到183.9万元。而广西壮族自治区,2010年只有中国人保财险南宁市分公司承保一笔业务。2011年以来,只有15家公司投保,2012年保费收入111.18万元,保险金额16553万元。

早在2008年环保部和保监会就已经试点环污强制险,当时有8个省区市参加了第一批试点。华泰保险是最早试水环污险产品的保险公司。目前,华泰保险在陕西、青岛、广东等地都启动了环境污染责任险业务。这些省区市也都出台了相应的方案。

但令人遗憾的是,几年过去了,投保状况并不理想。据时代周报记者了解,有外资背景的企业投保的积极性还算高。而内资企业投保主要还是当地环保局牵头的试点企业,自愿参保的内资企业并不多。

“内资企业的购买意识不强主要有两方面的原因:一方面是企业不觉得有风险;另一方面则是法律的约束不完善。”王磊认为。

政府买单成惯性思维

2012年12月31日,山西省长治市潞城市天脊煤化工集团股份有限公司(以下简称“天脊化工” )发生苯胺泄漏事故,最终8.7吨苯胺流入浊漳河,污染了山西、河南、河北三省数百公里河道,沿线数百万人口的生活受到影响,河南省邯郸市一度发生大面积停水。

天脊化工自2011年开始购买环污险,事故发生后,保险公司立即赶赴现场核定损失,并预付了环污险事故赔偿款100万元。根据天脊化工的投保额,企业最高可获得600万元的赔偿。

“以前出现保险事故,大部分损失都由政府买单。这也成了一种惯性思维,使企业不愿意了解和参保环污险。让企业心甘情愿地购买换保险的难度很高,这次多省市试点强制环污险,是个很不错的契机。”北京京悦律师事务所律师谷小卫告诉时代周报,“投保了环污险,并不意味着企业可以放松环境污染监测。一方面,保险公司会对企业的环境风险进行评估,风险越高保费越高。另一方面,最近‘两高’(最高人民法院和最高人民检察院)出台的司法解释,环境污染可入刑也成为悬在企业负责人头上的一把‘利剑’。”

谷小卫从事保险法务工作多年,在他看来,“环污险推广的最大阻力还在企业,在企业认识不到风险的时候,有必要采用强制的手段,此次推广环污强制险试点是一件好事儿。”

尽管设计上有诸多不足,但毋庸置疑的是,企业的态度决定了环污险的推广。河北一家不愿透露企业名称的钢厂经理告诉时代周报记者:“如果不是非买不可,企业是不会考虑参保的。我们在管理上已经很完善了,发生污染事故的概率非常低,买了这个保险就等于把保费直接送给了保险公司。”

尽管河北省也表态推行环污强制险,但该经理表示,目前他们公司还没有接到这方面的文件,“如果是强制的,那没有办法了”。

谷小卫分析,环污险试点情况之所以不容乐观,是因为其在实际推行过程中面临重重阻力。“首先是环污险缺乏强有力的法律基础。由于环境污染成本较低,而环污险大多还是属于企业自愿投保,企业往往抱着侥幸心理,而有些企业过分自信,认为自己的管理没有问题而不愿意投保。其次是损害赔偿标准不明确。目前中国尚无统一的环境污染损害赔偿参考标准,保险公司在勘查、定损与责任认定上存在困难,灾害损失风险难以管控,直接影响到环境责任保险的费率确定和产品开发。保险公司对环污险的投入积极性不高。”他说。

周珂对强制环污险有自己的想法,他反对将所有有环境污染风险的企业全部纳入环污险的保障范围。“有些环境污染是企业生产的过程中避免不了的,比如带有一些环境风险的创新。将这样的企业纳入环污险试点有利于鼓励企业创新,也符合传统民法的公平正义的原则。而对那些高耗能高污染的企业,不主张纳入环污险试点,应该让这些企业在竞争中自然淘汰和转型。”

立法缺失阻碍环污险推广

“实际上,环污险在国外已经是一项比较成熟的制度。面对环污险实际操作过程中所面临的问题,他们采取的破解之道,是将环境污染责任保险上升为法律,依靠强制手段去推动工作的开展。”谷小卫介绍。

尽管今年两部委下发的指导意见中,“环污险试点”已经上升到“强制环污险试点”,但谷小卫认为这毕竟是一份政策性指导文件,缺乏法律依据。从效力上来说,仍然与国际通行的环境污染强制责任保险立法存在相当大的差距。  

尽管环污险在我国由于技术和设计上的不足,才开始蹒跚起步,但在国外已经是一项非常成熟的制度。从国际来看,环境污染责任保险较为典型的模式主要有两种:一是强制责任保险制度,以美国和瑞典为代表,美国基于有毒物质和废弃物的处理所可能引发的损害赔偿责任,实行强制保险制度。二是以自愿保险为主,强制保险为辅的保险制度,一般由企业自主决定是否就环境污染责任投保,但法律规定必须投保的则强制投保。以英国和法国为代表。  国外很多国家从法律上确立和实施了环境污染责任保险制度。在美国企业污染环境被视为环境侵权,对这种侵权给予严厉惩罚是美国司法体制中比较有特色的一项制度。法院往往判给受害人远超过其实际财产损失的赔偿,防止因处罚力度不够而使某些财大气粗的污染企业宁可罚款也不治理的现象发生。  

1976年美国《资源保全与恢复法》授权美国联邦环保局发布行政命令,要求业者就日后对第三人的损害赔偿责任和关闭估算费用等进行投保;在有关危险废物贮存、处理、处置的法规中,强制要求管理者应为在该设施的运行期间内、因危险废物的管理和操作所造成的对他人人身或者财产的损害购买保险。  

综观相对比较成功的其他国家的环境污染责任保险制度,无不从立法上先给予保障。因此有业内人士呼吁,只有立法,环污险才能真正发挥其作用。  

对此,周珂有自己的看法:“由于我国的环污险在立法选择上还比较困难。在这种情况下,政府应加强政策指引,把强制性的环污险逐渐引导到自愿行为,实施成功后,再将其形成的内部规约和制度进行整理,从而自动立法。”  

“从国际市场上看,环污险保费是增长最迅速的险种之一,由于环污险的标的是企业依法承担的法律责任,随着我国环境立法的改进,公民的环境意识的不断增强,以及国家政策的引导,短期看,试点地区和参保企业将会越来越多。长期看环污险将会越来越受到重视。”王磊谈到。

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