上海“逆城市化”治疗大都市病

2013-01-31 05:53:26

本报记者 韩玮 发自上海

1月22日,《上海市主体功能区规划》(以下简称《规划》)发布。此前,2011年6月,国家发改委已出台《全国主体功能区规划》,上海被列入优化开发区域。

而具体如何优化开发,《规划》将上海划分为都市功能优化区、都市发展新区、新型城市化地区及综合生态发展区。前两者分别指黄浦区、徐汇区、长宁区等9个浦西传统中心城区以及浦东新区,而后两者则指嘉定、金山、松江、青浦、奉贤五大郊区以及崇明县。

上海社会科学院城市与人口发展研究所所长郁鸿胜告诉时代周报,《规划》既受国家主体功能区指导,又在上海“十二五”规划的框架下形成,但比后者更具体、细化。

有意思的是,根据《规划》,上海的都市功能优化区与新型城市化地区正处于“相反”的阶段,前者希望吸引高端产业,导出人口,而后者则致力于承接产业,吸纳人口。有学者告诉时代周报,目前的某种尴尬局面是,留人处留不住人,而不留人处却人满为患。

人口外迁

当中国的多数城市、乡镇正投身于火热的城市化运动,上海似乎已显露出逆城市化的端倪。

1月17日,上海社科院发布的《2012年—2013年上海经济形势、社会形势研究报告》指出,到2012年,上海人口总量已突破2400万,人口增速攀升至3.44%。按照此速度,短期内上海人口总量可能突破城市综合承载力的极限。

此前,国家发改委城市与小城镇改革发展中心等单位的研究人员曾对上海的城市病进行测度。截至2010年,上海9个中心城区共有人口698.6万,面积289.4平方公里,人口密度达到2.42万人/平方公里,而东京与纽约的这一数值分别为1.45万人/平方公里和1.05万人/平方公里。

“在经济社会发展取得巨大成就的同时,部分地区人口密度过高、资源环境约束趋紧的矛盾更加突出。”《规划》的首章即提出这一问题,并在全文多处为未来上海人口的分布谋篇布局。

根据该文件,到2020年,上海市常住人口总量预期为2650万。其中,黄浦、徐汇、长宁等9个中心城区的常住人口占比45%,较2010年下降4.2%,而浦东新区的人口占比将从2010年的21.9%上升至23%;同时,嘉定、金山、松江、青浦及奉贤五大郊区将进一步导入人口,目标是比2010年的25.9%提高逾3%。

《规划》指出,要引导中心城区人口向外疏散,适度降低人口密度,合理控制宝山、闵行地区的人口总量……同时,引导人口向新城和重点小城镇集中,实现本地就业、本地居住。

“到2020年控制在2650万,这是比较乐观的估计。实际上,上海人口迟早会冲破3000万。”华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长徐长乐告诉时代周报,要想实现逆城市化,促进人口从中心城区疏散,这并不容易。

不过,徐长乐注意到,受房价、生活成本等因素的影响,上海目前的人口聚集区已非以前的中心城区,而是过去所谓的近郊,比如闵行、普陀、宝山等。数据显示,2011年,普陀区、杨浦区的人口密度已超过徐汇、长宁,达到逾2万人/平方公里。

“制定了这样的人口布局后,未来,我们要进一步细化政策,可以通过产业、交通、居住、就业、社会保障等方面的政策,保证规划落实。”郁鸿胜说。

建设重心外移

与人口外移相适应的是上海发展重心的外迁。《规划》多处提及,要坚持区域协调,积极推动城市建设重心向郊区转移。

比如,在都市发展新区浦东区,主要任务之一是深化川沙新镇全国小城镇发展改革试点,以及加快临港地区发展,着力吸引重大项目集聚,完善产业区生产生活配套。

而嘉定、金山等新型城市化地区更是被定位为上海转型发展的战略空间和新增长极。《规划》提出,支持嘉定新城、松江新城建设为长三角地区综合性节点城市;奉贤南桥新城则要发展成杭州湾北岸综合性服务型核心城市;青浦新城须加快发展现代服务业,增强综合集聚辐射能力;而金山新城未来将优化产业结构,增强对周边地区发展的服务带动作用。

实际上,2011年,上海完成“十二五”新城规划,其中已明确提出打造松江、嘉定、青浦、奉贤、金山、崇明等7座郊区新城,每城计划吸纳人口100万。

“与江浙的周边地区相比,上海的郊区非常落后,我们需要通过新城建设及产城融合的措施改善当地的经济、社会状况,同时,上海也需要培育这样的增长极,有效缓解中心城区的人口压力,承接产业转移。”徐长乐说。

至今,7座新城的建设已有时日。“我们应当注意到其中的正能量。比如松江,它已完全‘出落’成一个全新的城市,人口规模也很厉害。”郁鸿胜说。

与之相对,临港新城则冷清得多。上海市经济管理干部学院学报的一篇专业文章指出,按照规划,临港新城要在“十一五”期末实现从原有20万人口(主要分布在东四镇)上升至40万的目标,但实际上东四镇人口未有大幅度增加的情况下,截至2011年6月底,临港新城主城区仅仅积聚了4万多人,其中3万是海洋大学和海事大学两所高校的师生,其余则多为主城区建设民工。

“因为配套设施不完善,没有顶尖的学校、高等级的医院以及高端的文化设施,多数人往往不愿意留在新城生活。哪怕是在那里就业,一到周末,仍然渴望回到中心城区体验城市的氛围。”

徐长乐认为,正因如此,上海目前的城市运营成本高昂,不光住房,交通及城市管理也面临巨大的成本压力。而长此以往,这将不利于城市绩效的提升和优化。

“所以,只要规划得好,配套的交通、教育、医疗以及福利设施能够跟上,上海的新城及城乡接合部未来具有很大的发展空间。毕竟,中心城区虽然拥有高端服务业,但在居住功能上,优势已逐渐丧失。”徐长乐说。

而郁鸿胜认为,建设城市与发展工业不同,并非建好工厂,工人就会自然涌入,人们对城市有着居住、生活、工作等不同方面的要求,而有些城市甚至经历几十年的时间后才完成人口积累。

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