李炜光:预算法修订应更加审慎

2012-07-26 04:47:54

李炜光

“千呼万唤始出来”的《预算法修正案(草案二次审议稿)》(以下简称“草案”)终于呈现在公众面前,进入公开征求意见阶段,这次修订从动议至今历时多年,实可谓来之不易。然而,从目前呈现出来的文本来看,仍有不少不尽如人意的地方。虽然改动的篇幅很大,但不少应改、可改之处未作修改,而其应当体现出来的预算“法定”、公开透明等基本精神体现得还不够清晰。

之所以这样,我认为原因还是在于修法者在预算理念上存在认识误区,一些最基本的现代预算思想没能被普遍接受,依然沿用过去陈旧的法律话语,所以才在草案中出现了“应当勤俭节约、量力而行”这样的道德说教,这是我们应该要反思的。近年,学界对《预算法》的研究成果有很多,国外也有丰富的实践经验,我们应当将其中有用的地方融入到修法的过程当中。另一个重要原因,是在预算法修改过程中,立法机构的作用发挥得不够充分,预算执行机构却比较强势,公开透明和社会参与方面做得不够理想。

预算不仅仅是一个技术和工具问题,不同民众的意愿都要通过代议制的形式反映出来,而要把所有的意见都变成政府的政策,主要手段就是通过预算。如果想了解一国的社会,应该首先了解它的预算;如果想了解该国政策的受益者是谁,答案亦可在预算中寻找。英国大宪章签订以后,解决了治税权的问题,国王的“钱袋子”就被议会拿走了,它不仅管如何征税,还管如何花钱。

在我国,立法者与执行者之间应该有一个合理的权力划分,各部委除了要对国务院负责外,还要对全国人大负责。但是现在人大的作用没有得到很好的体现。本来预算的监制、批准、执行的全过程,人大都要发挥非常重要的作用,由专门的委员会和技术专家来处理,但现在我国还做得不够。

草案第1条称“根据宪法,制定本法”,《宪法》中与预算有关的是第62、67和89条,前两条讲的是人大有行使审查、批准预算的职责,后一条讲的是国务院有编制和执行预算的职权。预算审批权明确交给了人大,但对该权力的效力却缺乏明确规定。如果政府中有人无视预算作为法律文件的强制力而突破之,比如任意追加预算、挤占挪用预算资金,导致预算与决算之间出现巨大差距,人大即使对其不满也只能束手无策。预算法定的刚性不足,很容易成为约束力低下的一纸空文。

预算权本是人大除立法权之外最重要的权力,但预算调整的审批权与其他权力混在一起,只占半个条款,而世界上绝大多数国家都运用大量篇幅和条款来解释和规定预算权力。《预算法》第24条和第43条规定,财政部门既是预算编制的执行者,又是预算实施的执行者,既当裁判员,又当运动员,这明显是不合理的,但在此次修正草案中未发现有修改。

目前我国的预算监制过程人大发挥的作用有限,大致每年年底开始编制预算草案,经国务院总理批准后送至人大,人大预算工委协调后,到了财政部再返回人大财经委,这时马上要开“两会”,根本没有时间来修改预算。此外,人大对预算应该有质疑、否定、修改的程序,但《预算法》里没有规定,人大只有同意或者不同意的权力,尽管现在投反对票和弃权票的人有所增加,但否定预算的可能性太小,审议难免流于一种形式。

关于预算公开的问题,是公众关注的焦点,这次草案中虽然有所提及,但是显然强调得不够,预算公布的时间、方式、范围等应当说得更具体一些。草案提到,除了国家秘密之外,全部预算都要进行公布,但要注意,到底哪些是秘密,哪些不是秘密,必须经过人大的投票表决,国务院再照此执行,因为人大是最高国家权力机构。在新的《预算法》中,应该强化一点,即预算是立法机关来制定的,政府只是执行的责任,要对人大负责,就是对全国人民负责。如果政府官员无视预算的法律效力,任意追加或挤占挪用预算资金,就要追究其法律责任,而且追究的责任是具体的,必要时人大可直接免去其职务。

草案第54条规定,“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”,该条同样有违法理,国库库款当属纳税人所有,支配权归属于人民,怎么能够是一个财政部门的呢?政府只是国库的经管人,只有经法定程序得到授权后才可动用。未经国家立法机构人大批准审议,任何人都无权向国库伸手。法律条文更不能这样规定,这是常识。即使从现行财政体制来说,各级财政部门对本级财政有支配权也是有问题的,因为也许它另有收益,或者以权谋私挪作他用。

政府的运作全过程,在预算当中都可以体现出来,政府花的钱是人民通过税收提供的。《预算法》跟整个国家权力(利)的设置紧密相关,它的重要性仅次于《宪法》。慈禧太后曾把预算改革列在《宪法重大信条十九条》之中,到1910年,通过设置立法院完全得以实现,国库的雏形已经形成,预算基本推进到位,议员们都非常严格地审议预算,并且可以对朝廷的预算进行修改删减,这应该说是非常大的历史进步。

预算应该体现最基本的分权制衡,以及绩效性与完整性,政府的所有收入都应当纳入预算,并制定完整的预算报告、预算监督以及预算听证制度,这是我们应该走的方向。现在的修正案草案还有很多不成熟的地方,一旦通过了,就要执行很多年,再修改又是若干年以后,所以我认为征求社会意见的时间可以再延长一些。

作者系著名财政专家、天津财经大学财政学科首席教授

本报记者 徐伟 实习生 成云 采访整理

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