分税制圆桌论坛

2012-03-21 23:32:25

本报记者 徐伟 实习生 巫秋君

基本社会福利应由中央埋单

陈浩武

北京大学光华管理学院研究员

我认为,广东省财政局局长王南健关于分税制的说法有一定道理。1994年,在设计分税制的时候,指导思想就是要加强中央吸纳财政的能力,于是把好的企业、好收的税种都划归中央,而把比较差的、征收成本高的税种划归地方。这样,中央吸纳财政的能力得到提升,同时,在事权上又把众多民生领域推给了地方,比如教育、医疗、社会福利领域。

现在,地方财政存在的主要问题是财权小而事权重,而且地方承担的都是比较刚性的、没有太多回旋余地的事权,比如医疗设备采购、教师工资发放等,这些都是民生不可或缺的。尖锐的财权和事权矛盾,使地方政府压力很大,它们不得不靠土地出让金来解决财政问题。有的经济学家说朱镕基总理百密一疏,他把银行、信贷、财政都管住了,但是土地和房地产没管住,这个口子被地方打开了,但在某种程度上,地方政府是迫于巨大的事权压力“不得已而为之”。当然,这其中也有地方政府之间的竞争在起作用,地方政府相互攀比税收增长的幅度和规模,放纵地方税种的扩大,使得民营企业生存艰难,要被迫举借高利贷。

一些特别贫穷的地方,老师的工资都不能落实,就是因为财权和事权分配不合理。如果现有的分配方式不进行调整,那么“跑部钱进”就成为必然,其后果就是给国家宏观资金的配置留下腐败的口子。我甚至观察到,中央政府对地方的救灾拨款都少得可怜,云南去年干成那个样子,中央才拨了1亿多元,简直是杯水车薪。

所以,分税制结构要进行根本性的调整,重新分割中央和地方的财事权,基本的社会福利制度,包括全民医疗、全民教育、全民养老,都应该由中央财政来解决。社会福利中央必须承担更多的责任,只有这样才有社会公平。否则,社会福利会因为地区经济的差异而出现巨大落差。城市近郊的地区,因为卖地多、财政状况好,所以社会福利好;而山区、贫困县,由于地方财政状况差,当地居民的福利就差,这是不公平的,这些最基本的福利应该由中央财政来负担。

地方政府有时难免“干坏事”

李炜光

天津财经大学财政学科首席教授

我同意王局长的说法,有些时候地方“干坏事”,也是因为别无选择。各个部委分口管理,每个口都有自己的体系,部门之间缺乏全盘的协调,只管下任务,不管下面的承受能力,而地方为了完成指标,又层层加码,顾不上企业和个人的负担。这些年,地方政府顶着压力和骂名,做了很多事情,特别是城镇基础设施建设,有些“坏事”不是他们想这样做,而是体制造成的。

1994年的分税制主要解决了两个比重过低的问题,一是财政收入占GDP的比重过低,一是中央财政占全部财政比重过低。邓小平改革的特点是下放权力,国企和地方有钱了,中央政府却穷了,最穷的时候中央政府的财政收入只占19%,中国一直是单一制集权,不可能允许经济上的分权,所以中央要收回部分财权,来保证中央政府对全国的统领能力。分税制解决了这个问题,但又有遗留问题,我国的税种建设非常不健全,没有很好的地方税种作为地方政府的收入来源,其后果就是地方政府没钱,最困难的时候连工资都发不出来,地方政府没办法就去创收,土地财政于是兴起。

在分税制改革前是地方自己做主,而现在地方政府虽然有财力,却没有财权,地方要花钱,得通过专项支付找中央去要,钱都是分在发改委和其他部委手里,所谓“跑部钱进”就是这么来的,钱跟着项目走,不管是办教育,还是搞建设,都得一个个项目去拿,拿来的钱要专款专用,不能用在别处。但是地方政府公共服务是五花八门的,什么事情都要解决,当真正需要钱的时候,未必有钱来做那些事情。

现在要做的是对专项基金转移支付制度进行改革。其次是要建设地方税种,现在地方税种很少,比如个人财产税到现在都还没有,税种健全后,土地财政就应该撤出。

我国的分税制改革是一种半截子改革,只改到省一级,变成了省和中央分权,而省以下的分税制还没搞,而且中央和省之间并不是真的有法律,一切都还是中央说了算。地方政府实际上是无权的,中央说怎么办就怎么办,那不叫真正的地方政府,因为没有自己的权力和财源。应该在法律上,在中央和地方之间画出界线来,界线就是分税制,而最重要的是它能够运行在一个宪政民主法治的环境下。

改革须由效率型转为服务型

胡怡建

上海财经大学公共经济与管理学院博导

分税制对不同省市的影响是不一样的,为什么是广东的代表提出对分税制的质疑,而不是新疆、西藏、宁夏等落后省份?这就可以看出问题。通过分税制,中央把发达地区收上来的钱转移支付到落后地区,发达地区感觉吃了亏,事实上,落后地区得到转移支付,其后果是缩小地区差异,有利于国民经济的发展。之所以说分税制对发达地区来说是“逼良为娼”,是因为本来应该多拿的税结果少拿了,地方既要发展经济,又要解决民生问题,于是靠土地收入等非税收、非预算制的项目来补充,但是地方政府的好大喜功、搞形象工程,以及庞大的“三公”经费,都是地方财政压力的来源,不能把责任全归结为分税制。

而且分税制与土地财政也没有必然联系,因为中国恰好进入了房地产发展的阶段,需要大量土地拍卖,地方政府自然而然把土地收入作为新的增量收入,是房地产业的发展推动了土地财政,并使地方政府对土地的依赖程度越来越高。有人认为,地方要发展,但资金不足,主要原因是中央分走太多。我并不这样看,我认为地方并不缺钱,地方的收入是在增加的,而且地方派生出来的钱很多,拥有很大的自主收费权,只是增幅小了一点。之所以觉得“逼良为娼”,可能是因为本来用钱用惯了,一下子房地产调控了,土地收入减少、开支紧张了,就骂分税制。

改革的思路可分为两种,一种是效率型,强调中央要宽权放权,增加地方的财权财力,让地方有更大的自主权来发展经济,解决民生的开支,现在我们基本是围绕这个思路来的,于是政府把主要精力用在经济建设上。但如果政府把主要精力放在经济建设上,究竟是不务正业,还是其应该履行的职责呢?第二种思路在成熟的市场经济国家运用得较多,即财政开支不取决地方政府有多少钱,而是取决地方要办多少事,履行什么职责,要办多少事,中央就给多少钱,根据需要来拨钱。这样一来,支出就不取决于收入,而取决于它要履行多少职责,所以政府的工作就会放在民生、基本公共服务上,不会去搞经济。这种做法不强调政府的经济成效,而是强调政府的职责就是公共事务,强调发达地区与落后地区的社会保障大部分都由中央来负责。

我们的保障现在是地方财政来安排,那么发达地区的保障就会好一些,落后地区就差一些。我认为,基本公共服务应更多地由中央来履行,但如果由中央履行,中央把钱集中以后转移支付给落后地区,落后地区有可能会躺在转移支付上不思进取,所以要平衡好这个关系。

莫把分税制当成替罪羊

刘尚希

财政部财科所副所长、博导

现在主要是“条条”出了问题,“条条”就是政府的各个部门,上面点菜,下面埋单,给地方造成了财政压力,但这与分税制没有关系,而是过去留下来的横向财政关系没有理顺的结果。应该协调各个部门,在增加新的事权的时候,考虑与财力是否匹配。因为从单个部门来看,这些要求都是合理的、必须的,但是“上面千条线、下面一个针”,上面的千条线都在动,下面就受不了。

另一方面,地方政府也有自身的问题,地方政府在区域竞争中想大干快上,职能不由自主地就扩大了。职能越来越宽,想干的事越来越多,越来越急,比如城市基础设施建设,十年能干完,要求五年干完,这样地方财政就显得不够。还有一个原因,地方政府与市场的关系没有厘清,政府做了许多应该由市场和社会组织做的事,政府做多了,财力自然就会不够,应该要给市场和社会分权。所以把问题归结于分税制,过于简单化,也不利于解决当前所面临的问题。

专项转移支付确实存在很多问题,但是不能因为存在问题就不转移支付,而把钱直接留给地方。从单个地区来看,似乎没有必要,让中央把钱收上去,又把它返回来,多此一举;但从全国来讲,就是必须的,因为地区发展不平衡,如果中央手里没钱,怎么能够平衡?如果不通过转移支付,那么地区之间的差距就会越来越大,基本公共服务均等化就不能推进。“跑部钱进”是与专项转移支付相联系的,应该有一个公示透明的办法,如果事先就知道有多少钱转移支付,就不需要“跑部钱进”了。

有学者提出,行政层级扁平化有助于地方财权建设,但其实这不是根本问题,它涉及到省以下的分税制。省以下能不能搞分税制值得质疑,不一定都能搞的,世界上,任何分税制都只能是中央和地方两个层级之间,地方内部是否搞分税制另说。在发达国家,主要是建立联邦政府与州或者省之间的分税关系,至于州和省以下怎么搞,就是它们自己的事了。

应该根据省的情况因地制宜,不能搞一刀切,强制省以下都搞分税制。有些地方禁止开发或限制开发,你给它分税有意义吗?即使挖地三尺也挖不到几两银子,如果搞分税制就等于让它喝西北风。分税制是一种手段,而不是目的,不要把手段当目的来追求。在省级范围内,要做到省市县乡之间的纵向财政平衡,以及横向的各个市县之间的基本平衡。在省域范围内的各级政府的财权和事权要做到尽量匹配,如果做不到就是省的责任,过去搞分税制,只对本级负责,没有辖区财政责任体制,这是需要改革的地方。

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