财政年底突击花钱隐忧

2011-11-10 05:27:42

来源: 时代周报

虽然2011年的预算执行情况还未整体披露，但陆续报出的地方财政预算审计报告，已能瞥见一隅，现状仍然不容乐观。进入最后一季了，财政突击花钱的闹剧就开始不厌其烦地重演了，几成顽疾

本报记者洪若琳发自广州

每年国家审计署的审计报告都是对公共财政被滥用的有力证明。今年6月份审计署发布的2010年度中央预算执行和其他财政收支审计结果就显示，仅中央部门预算未执行就有186.83亿元。

虽然2011年的预算执行情况还未整体披露，但陆续报出的地方财政预算审计报告，已能瞥见一隅，现状仍然不容乐观。

进入最后一季了，财政突击花钱的闹剧就开始不厌其烦地重演了，几成顽疾沉疴。

2011年前三季度财政支出完成预算的进度只达到69.3%，未超过七成，但已经比去年的同期进度提高5个百分点。

按往年前九个月财政收入占全年实际财政收入的比例计算得出，2011年最后一个季度需要突击花出去的钱也超过了3.8万亿元，并不比去年最后三个月突击花掉的3.8144亿元少。

重演的年终预算

中国真正意义上的预算改革，起始于1999年，国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算改革渐次展开，但这以后的进展并不令人鼓舞。

戴斌（化名）是广州某区政府财政局的公务员，工作内容主要是负责本区各部门的预算编制以及年尾决算。

岁末年初，是他们的工作旺季，忙着编制预算方案，忙着决算还有哪个部门没有花够钱。每年进入10月份，他就做好长期加班的心理准备，一直要到3月份人大审议预算通过，才算真正忙完。

虽然财政预算体制改革年年强调，但在戴斌看来，自己的工作每年都一样，没什么变化。他觉得国库集中支付系统就挺好的，哪个部门用了多少钱，用在哪了，一目了然。“我们要求专款专用，各种招投标文件也很齐全，账面上没有什么问题。突击花钱？我看没有媒体说的那么严重。”戴斌说。

但另一位税务局的公务员却抱怨，年底最忙了，因为来买发票的人实在太多了。

年底扎堆买发票，起码可以说明一个问题，就是每个单位都很忙。“太多工作项目集中在年底开展，要用到发票的地方自然就大大增多了。”上述税务局公务员用自身经验推论道。

虽然戴斌觉得，国库集中支付系统的益处多多，但从每年审计署发布的结果来看，预算资金被截留、乱用，仍然比比皆是，年年上演。

媒体人王志安在网络上发的一条微博，也从侧面表现了突击花钱的现状。“年底将至，好几个大学同学来北京学习，有党校组织的，有行业内部系统组织的。一问才知道，今年的预算必须想办法花掉，否则就得退回去。现在的政府真是有钱，一年30%的财政增长，花不完也舍不得给纳税人退些税，而是千方百计要花掉。”

审议形同虚设

2000年开始实施的部门预算被认为是预算改革的一大进步，但部门预算仍然存在诸多问题，预算的科学性远远不足，预算编制时间短、规划不够。部门预算一般又分为基本支出和项目支出，但科目不细的问题在部门预算中大量存在。

譬如，戴斌对预算程序的时间表就有异议。

现行的预算程序大致可分为预算的编制、审批、执行监督。《预算法》规定，11月是中央下达各部门、地方要上报预算草案的时间。但这一点后来有所变化，一般都选择性有所提前，所以最迟到了十月份，各部门就开始做预算编制的工作了。到了年底，一般预算草案就基本敲定了。

然而真正能把钱拿到手里，却得等到3月份人大审议通过之后。

“花钱的周期是以自然年计算的，但要等到3月份以后预算才正式获批，到了年中，七八月份，上级的文件就下来了，说执行率太低，催着执行预算项目。还不到半年时间，不可能执行率高啊。”戴斌替各部门叫屈。

时代周报记者查阅，每到了年中，大至中央财政部，小到大大小小的地方财政局，都会发布或转发类似《关于进一步加强预算执行管理》的通知，催着把钱花完，其中，无一例外地都把预算执行的时效性排在第一位。

钱怎么花不要紧，要紧的是要花出去。

而人大的审议监督权也几乎形同虚设。《预算法》规定，预算草案由行政部门编制，由人大审查批准。这意味着，人大只能就预算的整体进行表决，只有完全同意和完全否决两种极端的审议方式，而不能对不合理的具体项目进行修改、调整。在此种情况下，即使是一些不合理的预算安排，地方人大也只能从大局出发，予以通过。这也是造成每年人代会上代表对财政预算安排质疑不断的原因。

目前全国只有三个地方的人大预算监督条例里有预算修正权，广东省是其中之一，但是其在2003年的一次修正尝试并没有成功。

就算人大发现了预算草案当中的不合理之处，追究背后责任最后也常常无疾而终。

在2009年全国“两会”上，人大代表、广东中人集团建设有限公司监事会主席李永忠便发现同一项医疗卫生支出的两个不同地方数额相差103亿元。昆明市人大常委会主任李培山便发现中央财政中，环保有几十亿元没有花掉。更多的代表和委员指责预算草案中专项支付转移太多，几乎每个业务部门都有大笔专项资金，这“其他开支”用于何处，原因和依据皆无。

人大在履行后期监督义务中，也经常遭遇有心无力的窘境。

就在今年，广州市人大代表终南山就曾经对广州亚运账本提出过质疑，质问亚运会筹办到底比原定预算方案多花了多少钱，掀起过一股人大代表齐齐炮轰亚运账本不合理的风潮，最后迫使广州市财政局出面声明，承认因举办亚运会欠债884亿。

但，债已经欠下了。

信息公开死胡同

除此之外，更多游走在人大监督之外的预算外资金阵营正越来越庞大。

“由于《预算法》不允许地方财政赤字，地方政府为追求地方经济发展，利用地方融资平台大举借债，留下巨大的债务黑洞，而这些债务由于没有进入预算体系，逃离在人大的监督之外，成为引发地方财政危机的一大隐患。”中央财经大学财政与税收研究所副所长王俊在接受《南风窗》记者采访时如此公开表示。

举办大型盛会需要标志性建筑，要有最高的塔楼，要有大剧院，要有城市广场，要铺设地铁网络，这是一笔不小的数目。“所以广州举债办亚运，是巧妙利用融资平台，这样可以绕过人大审议。”申请公开[2008]39号文的广州公民“巡洋舰”在接受时代周报记者采访时表示。

“巡洋舰”口中的39号文，全称《印发城市建设投融资体制改革方案的通知》，内容涉及交通、水务、地铁、燃气、垃圾处理、城建、亚运城共七大板块，分别被划分至七大集团手中，通过投融资方式建设市政民生项目。其中城建集团投资建设的电视塔、海心沙、花城广场项目是重点之一。

实际上，国内各城市政府都有不同规模不同程度的投融资操作。而39号文到最后，仍然无法公之于众，“巡洋舰”信息公开申请最终遭拒。

至此，财政预算体制又回到信息公开的死胡同。“所有的根本原因，就在于监督的力量太弱，人民作为外部监督的力量缺失。”深圳“公共预算观察志愿者”团队的组织者吴君亮说。

政府采购透明度不够，“公开招标”不公开，公务员戴斌在支付系统所见的也不过是背后交易完成后的一纸文书，黑幕重重的情况俯拾皆是。在收支两条线方面，仍然存在为单项工作目标建立的收费和基金等预算外资金，这些收入成为账外账。不间断的舆论压力下，“三公”经费也仍然迟迟不能全部掀开面纱。

2009年，因志愿者吴君亮的不懈追问，广州市率先公布114个政府部门在2009年的预算，这是中国第一份网上公开的政府预算报告，供网民免费上网下载。为此，广州市财政局的网站一度因为蜂拥而至的下载浏览而“瘫痪”。

广州市财政局局长张杰明接受新华社记者采访时说：“这只是一个开始，明年只要我们的部门预算经过人大会议审议通过，就立刻上网，向社会公开。”

然而，时隔不过一年半，交口称赞的“阳光政务”却退步惊人，2011年2月，广州主动公开预算的部门数量，从114个锐减至21个。

长期关注预算体制的天津财经大学经济学院教授李炜光，在一个探讨政府预算程序与透明度问题的论坛上曾指出，“从本质上来说，预算首先不是一个经济的问题，而是一个政治的、法律的问题，是权力的归属问题。”

李炜光表示：“过去有一句话叫做‘国王的钱袋子’，说的就是预算。贵族议会把国王的钱袋子抢过来，这就有了《大宪章》，国王不服气再抢回去，于是就有了议会和国王之间的斗争，在英国，这个斗争至少进行了400年。中国恰恰走到了这个十字路口，再往前走就是要搞预算的民主、法治。”