杨国英:“新资源税”难破分税制之困

2011-09-29 03:04:04

杨国英

地方政府期盼已久的“新资源税”,经过一年多的试点终于落地—9月21日,国务院常务会议修改通过“新资源税”,并正式向全国推行。

地方政府之所以对“新资源税”望眼欲穿,原因有二:一是原有“以量征收”改为现在“以价征收”,并核定执行税率为5%;二是“新资源税”明确归地方政府所有。

“新资源税”如此调整,对于饱受债务平台受限、土地财政收缩双重压力的地方政府来说,可谓意义重大。虽然,征收范围目前仅限于原油和天然气,使得受益者目前主要为新疆、内蒙古、甘肃等少数油气大省(自治区)。但5%的执行税率,所带来的10倍于原有资源税的增幅,仍对煤炭、稀土等其他矿产大省,对新资源税未来征收范围的扩大,以及潜在巨大收益,将带来无限想象。

而对于东部等自然资源相对欠丰富的省(市)而言,新资源税的出台,虽然相对收益不大,但并非完全没有意义。如果跳出新资源税所带来短暂利益的框框,我们会发现,新资源税可能会引领房产税等其他税种逐渐回归地方,从而缓解当下地方政府日渐失衡的财政收支。

当然,我们还可以对此寄予更多的期望—通过新资源税的出台,在引领房产税等其他税种回归地方的基础上,对1994年分税制改革所形成的财权、事权失衡状况,形成系统性的长期纠编机制,从而堵住地方政府因财政收支失衡而大肆卖地、大搞粗放式投资的借口,并为新一轮财税体制改革打下基础。除此之外,如果再乐观一些,我们似乎还可以看到,在上述由新资源税出台所导致的变化之后,“地方政府在向服务型政府成功转型,深层次的产业结构正在调整”。

但是,这些都仅仅是美好的期望,其未来能否如愿以偿,更需要我们对未来财税政策所作的前瞻性考量,以及在政策具体执行过程中的坚强意志。

这并非是悲观主义者的论调。实际上,如果回顾1994年分税制改革后的历程,我们会发现这正是时至今日,分税制改革所造成的种种弊端之所在。

毫无疑问,1994年启动的分税制改革,在平衡中央财政赤字、减并税种、抑制地方投资冲动、促进生产要素流通等方面取得了一定成绩,并为我国全面市场体制改革起到了标志性的助推作用。但是,分税制改革的推行,在取得上述成绩的同时,其弊端亦日益彰显。这种弊端主要体现在“财权上移、事权下移”:1994年分税制后,关税、个人所得税等税基广、征收成本低的税种划归中央,增值税作为共享税中央享有75%的收益,消费税则按隶属关系分归中央和地方所有。在分税制改革实施至今的近20年,虽然地方财政收入仅低于中央财政收入年均增速近2个百分点。但是,同期地方财政支出却占到国家财政总支出的70%,远超中央财政支出2倍多。

1994年分税制后所形成的财权、事权的严重倒挂,不但致使各级政府通过压力传递,将更多的财政压力分解到县、乡、村,在导致基层建设空心化的同时,更使得社会底层因各种摊派而民怨沸腾。而对于原本期望通过分税制改革,对地方政府盲目投资进行抑制的初衷,在延至1999年的短暂收缩后,非但没有实现,反而大力反弹如“出笼猛虎”—由应对民生、教育、治安等达标性考核的“无米为炊”,加之土地出让金划归地方政府,以及中央政府应对亚洲金融危机的阶段性经济刺激等多重因素所导致。

而当中央政府意识到,原本体谅分税制后地方政府所形成的财政困难,而对其放开的“土地出让金”,不但会持续引发地方政府低效率、粗放式的投资浪潮,而且会对通胀治理以及民生保障造成极大的负面作用,不得不于2007年紧急出台《规范国有土地使用权出让收支管理的通知》,试图终结地方政府的土地财政依赖。

但是,在分税制改革后所形成的财权事权倒挂,其结构性调整得不到改变的前提下,上述通知注定不会让地方政府的行为得到改善,只能让地方政府采取“变态”方式以迎合中央精神—通过向上高报成本、向下截留资金的手段,进一步加剧地方政府对土地财政所形成的依赖,并致使腐败蔓延。

必须认识到,原本寄予厚望的分税制改革,之所以其后弊端重重,其根源除了政策出台前缺乏“系统统筹”外,更与政策执行中的变动不定紧密相关。

如果一如过往在新一轮财税体制改革全面启动前缺乏“系统统筹”,在政策的具体执行中变动不定,那么“新资源税”必然与我们的期望相违,根本难破分税制之弊。

作者系财经评论员

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