老城区沪上突围

2011-06-16 05:23:09

来源: 时代周报

本报记者严友良发自上海

6月11日中午时分，天色并不明朗，28岁的沈淳正带着一群朋友和同事在卢湾区政府门前拍照。“没有别的，就是再看一眼卢湾，我们知道卢湾区马上就要成为过去了。” 在长乐路一家外企上班的沈淳告诉记者。

原来在之前的6月8日，上海市召开会议，宣布卢湾、黄浦两区行政区划调整方案已获国务院正式批复，黄浦区、卢湾区两区建制撤销，将设立新的黄浦区。正是在得知这一消息后，沈淳在微博上发布了“卢湾一日游”的召集帖，呼吁大家“拿起相机，把关于卢湾的记忆定格成印记” 。

一位与政府接近的人士向记者透露，过渡阶段的“联合工作党委”已经成立，其将负责展开接下来的“撤二并一”相关程序与工作。另外，与之相关方案有望在月内陆续敲定。

近年来，从广州到天津，再到北京，大城市行政区划调整渐成趋势，背后有着怎样的深层原因？合并是否就能起到“１＋１>２”的效应？

“并区”渐成趋势

“一些大城市、特大城市在发展过程中，城市体系、产业结构都发生了很大变化，与之相对应，城市区划也需要随之调整。”区域经济专家、上海社科院城市化发展研究中心主任郁鸿胜向记者解释上海并区的必要性。

事实上，此前屡有卢湾和黄浦两区合并的传言，今年4月份就一度传出卢湾区四套班子及各下属部门人权财权开始全部冻结的风声。然而，由于黄浦和卢湾两区财政实力旗鼓相当，外界一度认为这一合并不太可能。

合并前黄浦区位于上海市中心地处黄浦江和苏州河合流处的西南端，卢湾则东邻黄浦，位于上海市中心南部。长期以来，两区在上海市各区的财政实力中名列前茅，2010年前者完成财政总收入158.18亿元，后者是136.61亿元。

对于两区最终合并的现实，官方解释，两区行政区划调整有利于上海中心城区政府管辖规模趋于合理，有利于优化城市功能布局，提高行政管理效率。

“这一次中心城区的‘强强联合’，主要是因为上海中心城区原有区划已不能适应发展的需要，部分区规模过小、发展受限的情况突出，‘螺蛳壳里做道场’，难以做出精彩文章。”郁鸿胜指出。原来，两区都属于上海的 “袖珍城区”，黄浦区面积12.49平方公里，常住人口为42.99万人；卢湾区面积8.03平方公里，常住人口26.94万。

除此之外，上海市政府希望“做大做强”浦西也是一个重要的原因。“浦西‘心脏’地带两区的合并，将催生出一个世界级的中央商务区（CBD），与浦江对岸的‘大浦东’形成良性互动。”在全国经济地理研究会会长、中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所所长陈秀山教授看来，行政区划调整后的新黄浦区，不仅仅带来面积、人口、生产总值、财政收入的扩大，更重要的是它拓展了上海浦西核心地带中央商务区的空间。

合并的意义还在于两区产业的整合、统筹规划，减少协调成本。“目前，两区的产业结构极其相似。在金融服务、商业贸易等领域，彼此实力相当、功能相近，存在竞争大于合作和资源重复配置的现象。”上海市规划与国土资源管理局一位不愿透露姓名的官员告诉记者。他认为，“合并后将打破因行政区划带来的壁垒，减少同质性的竞争，变内耗为优势互补。”

“这并非上海首次行政区划调整，也不会是最后一次。”复旦大学城市经济研究所所长周伟林指出。据资料记载，1952年上海曾有30个区，1958年江苏省的嘉定、宝山、青浦、松江、崇明等相继划归上海，2000年后南市区与原黄浦区、浦东新区和南汇区又相继合并，再算上这次区划调整，上海如今的格局已变为16区1县。

“从功能整合的角度看，上海市城区行政区划的调整才刚刚开始。”郁鸿胜明确地告诉记者。而近日关于普陀区与静安区合并、撤销虹口区以及静安区将步卢湾区的后尘随后并入黄浦区等传闻也甚嚣尘上。

事实上，调整行政区划在近年中国大城市发展中已渐成趋势。2005年，广州市将东山区和芳村区分别并入了越秀区和荔湾区，并以广州开发区和南沙开发区为依托，设立萝岗区和南沙区。2009年，天津市在塘沽、汉沽、大港三区的基础上成立了滨海新区。2010年北京老城区四区合并成两区，行政区划缩减为14区2县。

老城区迫切突围

“城市行政区划调整的背后反映出的是改革开放对城市发展的影响。”

陈秀山解释，中国绝大多数城市的行政区划是上世纪五六十年代形成的。近几十年特别是改革开放以来，随着经济日益繁荣和人口增长，一方面，各大城市的中心市区密集膨胀，负担不断加重，老城区面临着寻求突围的迫切要求。另一方面，在原来老城区之外，一批新的城区在改革开放中迅速发展起来，但旧有管理模式的改革却显得滞后，跟不上新城区发展的需要。

“随便看看上海、北京等大城市的地图，我们就会发现新老城区面积失衡的问题。一些老城区几十年前看着很大，可随着一大批新的城区的发展，令这些老城区如同‘大街道’一样。”陈秀山指出，一线大城市行政区划调整，主要是想优化城市功能布局，应对社会经济迅速发展对城市管理带来的挑战。

在陈秀山看来，资源、人口、面积和经济活动的密度是决定城市行政区划调整的关键性因素，调整必须满足四大标准：一是有利于推进核心区南北区域均衡发展；二是有利于提高城市的承载能力和服务水平；三是有利于加强历史文化名城的整体保护；四是有利于降低行政成本，提高行政效率。

与之相应，郁鸿胜总结了中国大城市政区调整的三种模式:第一类是扩大改革开放园区，着力打造当地的改革开放桥头堡，主要是为了巩固和扩大改革开放成果。在他看来，2009年上海浦东和南汇的合并，天津的滨海新区和广州萝岗、南沙的设立即属此类。“原来的浦东新区只有522平方公里，加上南汇区800多平方公里之后，可以在更大区域内统一产业规划与功能布局，统筹资源配置。这有利于提升产业聚集效应，进一步解放和发展生产力，更好地在开发开放新阶段发挥排头兵和探路者的作用。”

第二类则是郊区的合并，主要是在一些城市“撤县变区”，这一类调整主要解决的是经济总量的问题。“城市发展需要空间，更需要财政收入支持，为此很多城市将那些财政收入较低的郊区县撤并成区，以此来保证GDP总量的规模效应支持城市的发展。”

“第三种模式主要解决的是功能的问题，目的是加强核心区的管理建设。”在郁鸿胜看来，不论是此次上海黄浦和卢湾的合并，还是去年北京老城区四区并二，这些城区在调整之中无一例外地得到了加强，主要即是因为这种调整不仅仅扩展了辖区面积和人口，更重要的是拓展了核心城区的辐射面，实现了城区之间各个产业的科学化配置，优势互补。

警惕“行政之手”

“行政区划调整是经济发展特别是城市化进程加快的结果。调整好了，是投入最少、见效最快的改革。”前国家民政部区划地名司司长戴钧良曾这样总结。

对于此次黄浦与卢湾的合并，不少人期待颇高。国家发改委国土开发和地区经济研究所副所长肖金成就认为，黄浦、卢湾两区发展比较成熟，下一步可以注重挖掘内涵，把管理做精做细，实现由“建设型政府”向“服务型政府”的有效转型。

但是，现在就定论两区合并就能起到“１＋１>２”的效应，为时尚早。

2009年，南汇并入浦东，目前尽管已收获道路等基础设施的“互联互通”、浦东发展空间获得提升、南汇城市化步伐大幅加快以及临港新城开发与迪士尼项目落户等种种显而易见的好处，但两区深层次的整合，仍在过程当中。一位知情人士向记者透露，两年过去了，还有不少部门仍旧是分开办公，人员的磨合和文化认同方面仍有欠缺。

另外，陈秀山特别指出，如果城区合并过程中人事问题没有处理好，“并区”不仅不会起到积极的作用，相反可能还会产生负面影响。“人事安置不好，短期内，人浮于事和推诿扯皮的现象肯定时有发生，服务型政府就难以实现”。

“过去卢湾区30多万人是一套行政机构，现在两区合并后，新黄浦区90万人也就一套行政机构，闲置人员如何安置一向是区划合并中一项最头疼的问题。”卢湾区政府的一位内部人士也表示。

更令人们担心的是城区合并中“行政之手”扩张的问题。一位专家指出，国内地方政府一向喜欢做“大文章”：即在更大的空间内来规划改造城市，大拆大建。一方面向农村要土地，城市的边界不断扩张，城市不断吞噬乡村，城市化、新城建设也就沦为造城运动。另一方面就有了各种名义的旧城改造，向已衰败或未衰败的城区整合土地。合并城区的做法，无疑为城市旧区改造提供了空间。但结果往往是大建设与大破坏并存，难以达到理想中的效果。