征收条例难产之谜

2010-09-30 07:01:13

来源: 时代在线网

本报记者黄昌成发自北京

“征收条例现在有什么动静吗？”9月26日下午，在接受时代周报采访之前，北京大学法学院教授王锡锌首先反问道。

在过去的一个星期里，不断有媒体报道说，“参与起草《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》（以下简称‘征收条例’）的北大学者王锡锌告诉记者，目前草案的修改方案已有了初步的思路，草案中的‘被拆迁人’将用‘被征收人’代替”。

“这些媒体报道的内容都是旧的，”王锡锌表示，“近期，国务院法制办的确在小范围召开了校订征收条例的座谈会，但是我和我的同事并没有参加。”

另一名参与征收条例草案修订工作的专家、中国政法大学终身教授应松年也向时代周报确认，目前征收条例的立法并没有重大的进展，征收条例之所以迟迟不能出来，主要是因为“立法的技术层面和各方的利益协调这两个方面都存在难度”。

胎死腹中？

作为一家“拆迁与征收”专业律所的专业律师，王令经常接触到因为拆迁而造成悲剧的案件。在接受时代周报采访时，他正为一个案子而奔波于北京和江西两地。9月10日，江西省宜黄县凤冈镇发生一起因拆迁引发的自焚事件，造成拆迁户钟如奎的妹妹钟如琴、母亲罗志凤和大伯叶忠诚3人被烧成重伤，其中叶忠诚因伤势严重，抢救无效死亡。事件发生后，王令及其在北京才良律师事务所的3名同事免费担任钟如奎的代理律师。在社会各界的高度关注之中，9月28日，宜黄当地政府宣告对钟家下达拆迁裁决失效。

“就在大家对征收条例翘首企盼的时候，江西省宜黄县这起强制拆迁案例再次刺痛民众神经。”王令在一篇文章里说道。他认为，在现行的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）中，“强制拆迁”等手段早成众矢之的，应当废除。

不少专家认为，随着社会经济的不断发展和社会改革的不断深入，人权保障和私有财产保障已经成为普遍的社会共识，2001年颁布并实行至今的《条例》与上位法的冲突越来越明显。

在去年的12月27日，王锡锌就曾与北大法学院的其他同事—沈岿、陈端洪、钱明星、姜明安等学者上书全国人大常委会，提出对《条例》进行合法性审查的建议。

“当初之所以发起那样的建议，与媒体报道的接二连三的暴力拆迁事件，尤其是发生在成都金牛区的惨烈事件有直接关系。”王锡锌说。在去年11月13日，四川成都金牛区居民唐福珍因拆迁被逼自焚身亡，这一惨烈事件经媒体报道后引起极大的震动。

今年1月29日，在各方的推动下，国务院法制办明确提出要制定征收条例，并很快形成征收条例的征求意见稿，向社会广泛征求意见。征求意见稿去掉了“被拆迁人”这一概念，以“被征收人”取代，有关人士认为这是草案体现的进步之一。

在去年年底的一次专家座谈会结束之后，国务院法制办副主任郜风涛在接受媒体采访时说，《征收与拆迁补偿条例》如果颁布实施，《城市房屋拆迁管理条例》肯定将废除。

然而接下来的情况却颇出乎学者们的意料。2月12日征求意见结束之后，国务院法制办并未公布征求意见的主要结果，有媒体甚至披露，当时北京有被拆迁人要求查阅征求意见的汇总情况，但并未得到回复。

在今年5月份，更有报道说，“据接近法制办的人士认为，拆迁修法已非当前工作着力点”，于是，征收条例胎死腹中的说法不胫而走。

争议旧城改造

“我们丝毫不怀疑《条例》修改所面临的困难和阻力，但这不应成为拆迁修法停滞不前的借口，”9月26日，王锡锌在对时代周报谈起自己近期发表的《拆迁变法中的变迁、变法与社会参与》一文的初衷时说，“写这个文章的一个目的，是想进一步推动拆迁制度的变革，既然我们已经发现了旧的制度存在问题，那么我们及时进行改革。”

在王锡锌看来，新条例之所以迟迟不能出台，其中一个原因是技术层面上的难题。“在1月29日征收条例公开征求意见以来，国务院法制办收到大量的意见，他们肯定需要消化处理，寻求一种最佳的方案来解决问题。”王锡锌说。

据悉，在征集意见期间，法律界的相关人士曾就公共利益如何界定、征收的程序、补偿的标准、争端解决机制、强制拆迁的形式和程序、在非公共利益的情况下采用怎样的规范等6大问题进行了讨论，各方争论颇为激烈。

在征收条例的起草和修订过程中，王锡锌曾数次参加国务院法制办召开的专家座谈会，对其中缘由颇为知情。“有一些核心的问题的处理存在困难，”王锡锌告诉记者，“例如，征收条例的起草过程中，关于公共利益的界定问题，争论非常大。”

我国《宪法》、《物权法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》都有明确规定，只有在为了公共利益的前提下才能够征收财产。而征收条例草案中也明确了这一点，并列举了“国防设施建设的需要”等七种情况为公共利益，而专家们对“旧城改造”这一项非议最大。

根据土地管理法第五十八条规定，旧城改造是与公共利益平行的法条，并不是被包含于公共利益之中。而从现在的实践操作来看，大量的房地产开发借用了旧城改造的名义进行房地产开发，从而造成拆迁纠纷。

2007年，王令曾在山东省济南市承办过一个房地产公司借旧城改造进行拆迁的案件。当年济南市公铁联运有限公司的房屋被槐荫区人民政府以旧城改造的名义让土地储备中心申请领取拆迁许可证并最终强制拆迁，导致本来运营良好的公司瘫痪，而实际情况是山东群盛置业有限公司在该地搞的一个房地产开发项目。虽然最后该公司通过司法途径胜诉，法院撤销了拆迁裁决并确认拆迁许可证违法，但被拆迁者至今没有取得合法补偿。

“我觉得征收条例要将旧城改造排除在公共利益之外，或者对旧城改造作限定性明确解释，才能解决相应争议。”王令说。

利益格局难破

“就我所知，在制定征收条例的过程中，国务院法制办一直都非常积极，也投入了相当大的精力；但无可否认，他们在这个过程中也会遭遇到很多压力。”王锡锌表示，“有些地方政府对土地财政的高度依赖，在突如其来的制度变革面前，它一定会产生一种很难接受事实的态度，这会使得他们通过各种方式，意图让正在制定的相关的制度做更大的妥协。”

“在《征收条例》出台之前，拆迁制度存在一个变革的空当期。在此期间，一些地方政府等利益集团肯定会想挤上末班车，将自己的利益最大化。”在分析目前各地越演越烈的拆迁现象时，王锡锌这样分析道。

早在今年年初，他就曾提醒，建议国家在空当期出台一些紧急措施，禁止突击式的拆迁，手段上，空当期的拆迁项目，除非有明显的紧迫性，否则一律不应该批准。

今年5月15日，国务院发布《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，该通知规定，对采取停水、停电、阻断交通等野蛮手段逼迫搬迁，以及采取“株连式拆迁”和“突击拆迁”等方式违法强制拆迁的，要严格追究有关责任单位和责任人的责任。

但遗憾的是，包括宜黄事件在内的诸多事实表明，该文件并没能落实到位。“这里面的具体原因有很多，但其中一个原因是，国办的文件并没有公开地对社会发布，而是以机要的形式下发的，很多老百姓需要这些文件来保护他们利益的时候，找不到。”王锡锌说。

在多年的律师生涯中，王令接手的拆迁案子约有七成可以得到比较妥善的解决，即使有过如此成功的案例，王令依然认为，即使征收条例能够按照目前公布的内容出台，要维护被征收人的合法权益也是“非常之难”。按照现有《条例》，拆迁方在申请领取房屋拆迁许可证时，要向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交建设项目批准文件等5个要件，而新的《征收条例》的征求意见稿中并无此相关规定。

“在以往案例中，我可以向省发改委申请行政复议，请求他们撤销有法律瑕疵的拆迁要件，如果压缩成一个征收条例，我会连这些要件都找不到，这意味着我们的救济途径少了。”王令担忧地说。