中山大学粤港澳发展研究院教授毛艳华： 大湾区重在探索新
时代周报记者 王心昊 发自广州
《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）让一个国际一流湾区的轮廓正在逐渐明晰。但在粤港澳大湾区的“一个国家、两种制度、三个关税区”的格局下，如何建立长期有效的衔接机制，实现大湾区内“软连接”，成为当下大湾区工作推动的重点。
围绕大湾区制度创新，时代周报记者专访中山大学粤港澳发展研究院教授、中山大学自贸区综合研究院副院长毛艳华。
（Q：时代周报；A：毛艳华）
立足“一国两制”原则
Q：在“中国发展高层论坛2019年会”上，广东省省长马兴瑞指出谋划推进粤港澳大湾区是新时代中国深化改革开放的战略举措，将推动我国进一步深化改革、扩大开放，在更高水平上参与国际竞争合作。您认为大湾区应当如何承担起深化改革的重任？
A：改革开放40年，中国已经步入高质量发展的阶段，这是建设社会主义现代化强国的必然要求。要实现高质量发展，必须深化改革、扩大开放。从这个角度来看，规划建设粤港澳大湾区，是国家探索形成全面开放新格局的一个重要尝试。
建设粤港澳大湾区，重在探索新一轮经济全球化条件下的开放发展模式。这种开放发展模式，就是李克强总理在两会期间所强调的“继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化。”
过去中国的开放主要偏重于商品和要素的流动性，包括边境开放，降低关税，大量引进外资，发展加工贸易，走的是一条外资、外贸、外经的外向型经济发展方式。2008年金融危机爆发以来的新一轮开放，更多是境内开放。这种境内开放是通过建设一流的营商环境来适应高端要素的流动。高端要素的流动和传统商品要素不一样，它对于制度环境与交易成本非常敏感。哪个地方有一流的营商环境，就会带来高端的要素，包括技术、信息、人才的集聚，从而在全球价值链分工中形成竞争的优势。粤港澳大湾区正是在构建全面开放新格局，通过制度和规则创新释放红利的重要变革。
Q：粤港澳大湾区与其他世界级湾区的一个不同之处在于它是“一个国家，两种制度，三个关税区”，一方面它赋予了大湾区更多的活力；另一方面也给三地的协调造成了一些困难。您认为建立起三地的沟通机制需要怎样的顶层设计？有什么难点需要克服？
A： 首先应当明确，粤港澳大湾区不仅是探索如何深化改革开放，也是对于“一国两制”在新时期如何融入国家发展大局的重要探索。在做顶层设计时，应当坚持“只要有利于港澳融入国家发展大局，都应该去探索创新”的基本原则。
粤港澳大湾区的特殊性，使得它在推动区域合作发展和合作中缺乏借鉴经验。因此，要通过顶层设计与创新体制机制，为粤港澳大湾区发展提供持久动力。
在构建顶层设计时，第一层次是推动内地城市的营商环境对接对标港澳，这需要深化投资和营商环境的建设，尤其是要进一步深化“放管服”的改革，实施刚公布的《外商投资法》，打造公平、透明、可预期的一流营商环境。
第二个层次就是要推动湾区市场一体化。湾区市场一体化，整体来讲，就是要更好地在湾区形成市场配置资源的这种机制，把它看作一个整体市场。
第三个层面要从创新服务体系和创新公共政策着手，这需要粤港澳三地加强公共政策与社会治理的对接合作，比如医保社保的异地互认，还有各种职业资格的互认等。
在这三个层面的基础上，尤其要重点发挥中央在顶层设计上的支持作用。这不仅包含发挥粤港澳大湾区领导小组在关键问题与重大决策上的推动作用；还要通过协调三地利益建立起长效沟通机制；同时在贸易、投资、财税等方面更好地支持大湾区。
Q： 有人提出，在加快推动粤港澳大湾区协调发展的体制机制创新上可以借鉴欧盟，那么欧盟有哪些成功的跨境合作模式可供借鉴？
A： 首先应当明确，欧盟和粤港澳大湾区的情况有本质区别：欧盟是主权国家之间的合作，而粤港澳大湾区是在“一国两制”原则下的跨区域合作。在一国的原则下，我们可以借鉴欧盟在区域治理上的方式与经验，但绝不能把两者混为一谈。
不过，欧盟如何推动一体化是值得粤港澳大湾区学习的。另外，尽管粤港澳三地属于三个独立关税区，但这三个独立关税区属于同一个主权国家，因此在推动区域一体化上粤港澳大湾区其实还具备欧盟所不具备的优势。
首先，大湾区要推动高水平要素的自由流动，欧盟就主张人流、物流、资金流、信息流这些要素的流动；第二则是推动投资贸易便利化，降低跨区域投资门槛和成本；最后，大湾区可以学习欧盟在协调机制上的构建。
大湾区区域一体化是在“一国两制”下港澳融入国家发展大局，推动粤港澳深度合作的发展愿望。欧盟在推动一体化的三方面经验，尤其在不同关税区之间如何来促进市场的一体化的经验，值得粤港澳大湾区在突破体制机制障碍时借鉴与学习。
毛艳华
加强区域法律立法
Q： 目前粤港澳地区间法律制度不同，合作上缺乏明确的法律实施机制，内地与港澳之间的合作更多地依赖政策推动，您如何看待大湾区在法治化上的合作？
A：大湾区区域的法治化合作对于整个长效机制的建立有很重要的意义。但三地之间法律体系不一样的问题也确实存在。在实际的操作之中，一方面可以通过探索中央层面或者国家层面加强区域合作的法律立法，或者是授权粤港澳三地政府加强区域法律的构建，使得区域内的法制得以衔接；另一方面，可以通过释法的手段来解决问题。例如广深港铁路的通车运行，就是建立在全国人大释法的基础之上，这也是一个利用法治手段解决现实问题的典型例子。
因此，在粤港澳大湾区机制建设当中，我们也要适当地鼓励运用法律的手段，在符合宪法和基本法的要求下办事。
Q： CEPA协议签订15多年来，为港澳企业进入内地提供了极大的便利。您认为在CEPA合作框架下，下一步如何深化湾区内的商务合作？
A： 在大湾区构建的顶层设计一个重要层次在于建设湾区市场一体化，这是在大湾区内形成市场配置资源机制，提高资源配置效率的客观要求。而要推动区域市场一体化，首先要完善和提升CEPA系列协议。
CEPA协议自2003年签订以来，一直是粤港澳服务贸易自由化非常重要的制度安排。随着今年1月1日，CEPA《货物贸易协议》的正式实施，连同之前已经生效的服务贸易协议、投资协议、经济技术合作协议，国家“十三五”规划中推动CEPA升级的目标已经提前完成。
但CEPA对港澳开放的深度还不够，尤其在教育、医疗、金融保险、物流服务、交通运输服务等行业，还要进一步扩大开放的深度。只有扩大开放，加快国内服务业市场服务业体制改革，CEPA才能够落到实处，并成为区域市场一体化的重要助推力。
另一个就是要推动粤港澳三地投资贸易便利化。在投资管理体制上，把外商投资便利化的程度提升到新的高度。要延续出台市场准入负面清单管理的思路，为外商进入提供更公平更透明的市场。
在贸易方面，要推动粤港澳三地海关层面的“三互大通关”的合作：通过信息互通、执法互助、标准互认等措施来减少通关手续和提高通关效率。
建立人民币跨境业务长效机制
Q： 香港作为国际金融中心，澳门有着较低的融资成本。这些都是与广东在金融上实现互补的方面。您觉得粤港澳大湾区在建设中应当如何提高金融开放的水平？
A： 《粤港澳大湾区发展规划纲要》里有明确要求，要加快构建具有竞争力的现代化产业体系。这其中就提及了服务业，要深化粤港澳三地服务业的合作，提升服务业的发展水平，金融业也包含其中。
关于金融问题，粤港澳发展规划纲要谈到三个方面：一是要打造国际金融枢纽；第二是要发展特色金融；第三是促进粤港澳金融市场互联互通。在破解金融体制机制障碍时，推动金融开放时，也应当紧紧围绕这三方面进行。
具体而言，推动粤港澳三地金融市场互联互通的总体的要求就是要扩大人民币在大湾区内跨境使用的范围和规模，建立起人民币跨境业务的长效机制。现在人民币流通规模不小，但跨境使用的范围很窄，用的规模很小。这些都需要金融机构通过开展跨境人民币的相关业务创新进行解决。
除此之外，还要更好满足个人市场主体跨境业务的资金需求。例如香港的金融机构在湾区融资人民币来到香港证券或者基金进行投资，还有国内的企业和金融机构在港澳融资在国内进行投资，这些都需要大湾区内的金融机构加强双向人民币业务的创新功能。
在开展跨境业务的同时，应当要加强三地间的金融监管合作，通过大数据与信息互通，把金融风险压在可控范围以内。
Q： 《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出，研究探索在广东自贸试验区内设立粤港澳大湾区国际商业银行。对于大湾区商业银行，您有怎样的期待？它应该是一个怎样的模式？
A： 大湾区国际商业银行应该按照粤港澳三地市场化的原则，共同成立联合投资开发机构。具体而言，可能会和亚投行的模式比较类似：由三地按比例来出资，联合民间资本，以股份制和市场化原则共同组建联合投资开发机构。
它应该更偏向于政策性银行，它所关注的领域也不会是市场可以解决的问题，而是公益性的大型基础设施，融资项目也大多具有准公共性与准外部性。
在大湾区的建设中，包括科技创新投入、基础设施投入、环境保护治理等项目都具有明显的公益性。这些项目在完全市场化的融资环境下回报周期长，而且未必能够满足市场化资金对于回报率的要求，因而难以在市场上获得融资，但这些项目在区域融合和发展中具有极其深远的意义。在这样的情况下，政策性银行的作用就显得十分重要。
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