养老金不会在2035年耗尽，社保制度仍面临多重困局

柳军

2019-07-09 23:17:41

来源: 时代财经

中国社科院世界社保研究中心研究员孙永勇告诉时代财经，目前社保基金面临的核心问题是，一方面是“视同缴费”政策导致的历史欠账问题较多，另一方面，中国的人口年龄结构和制度赡养率上升的趋势不可扭转，这些不是靠费改税就能解决的问题。

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图片来源：视觉中国

近日，“养老金2035年将耗尽结余”的话题再次引起广泛关注，然而，人社部早在今年4月23日举行的一季度例行发布会上，便已否定了这一的说法，强调我国完全能够保证养老金的长期按时足额发放。

养老和养老金的相关问题一直都备受关注。为解决养老金枯竭问题，在日前举办的中国财富论坛上，全国社保基金理事会原副会长王忠民便提议，将职工基本养老保险中个人承担的8%切出来，由费改税，以税收形式放入个人账户。他建议，个人账户的资金须由个人拿去投资，退休后收取投资收益，政策为个人账户资金设计免税和延税的优惠政策。

实际上，王忠民提到的有关社保费改税的提议，在业内讨论了将近三十年。

随着2018年，国务院发布的《国税地税征管体制改革方案》提出社保由税务部门征收后，业内认为，社保费改税已经正式开启。

“社保费改税，有助于做实缴费基数，提高征缴效率，但目前全国将近一半省市的社保费用由税务部门征收，效果并不太明显。”中国社科院世界社保研究中心研究员孙永勇在接受时代财经采访时表示。

社保制度面临困局

社保费改税再次被提及的背后，是当前社保制度面临多重困局。

一方面，作为社保基金主要组成部分的职工养老保险面临支付挑战。据中国社科院发布的《中国养老金精算报告2019-2050》（以下简称《报告》）指出，2019年全国职工养老保险当期结余总额为1062.9亿元，从2023年开始，养老保险当期结余开始下降，到2028年当期结余首次出现负数-1181.3亿元，最终到2050年当期结余坠落到-11.28万亿元。

另一方面，养老保险支付能力，在区域之间出现两极分化趋势。上述《报告》指出，2019年第1位的广东当期结余资金高达2000.7亿元，几乎是排在第2-10位的北京、湖南、四川、福建、云南、贵州、新疆、安徽和天津的当期结余总和。而在2018年，已有16个省份出现当期收不抵支。若不考虑中央调剂制度，养老金当期结余在区域之间的“两级分化”趋势将更为严重。

在巨大的收支压力下，今年中国推出了自1997年城镇职工养老保险制度建立以来最大幅度的一次降费。根据国务院规定，自今年5月1日起，全国城镇职工基本养老保险单位缴费比例降低至16%，并且，本次降费不设条件，是一项长期性的制度安排。

而与此同时，为提升居民生活水平，今年中国城镇职工养老金迎来第15次连涨，涨幅为5%，这进一步加剧了养老保险收支压力。

更严峻的是，中国目前已是世界上老年人口最多的国家。国家统计局数据显示，截止2018年末，全国60岁及以上人口数量为2.49亿人，占总人口的17.9%。业内认为，随着出生于第二波婴儿潮（1962年～1978年）的人接近退休年龄，未来人口老龄化形势将更严峻。

这种情况下，《报告》预测，到2050年几乎1个缴费者需要赡养1个离退休者。

除了收支压力，当前社保的征缴体系也较为混乱。

时代财经梳理发现，截至2017年底，全国32个省（市、自治区）中，北京、上海、天津、山东、山西等14个省市的社保费由社保机构征收，而广东、浙江、江苏、重庆、湖北等17个省市的社保费根据不同的险种和地区，由社保机构和税务部门联合征收，此外，内蒙古的社保费则全部由税务部门征收。

两条征缴路线并存的同时，社保缴纳普遍不合规。据51社保发布的《中国企业社保白皮书》显示，2017年，仅有24.1%的企业社保缴费基数完全合规。而中国社科院发布的《社会保障绿皮书：中国社会保障发展报告（2019）》显示，从2002～2016年之间的15年内，城镇职工基本养老保险的平均缴费率为16.33%。也就是说，在名义费率和实际费率之间，相差了约8%。

由于征缴机构和征缴力度不同，导致各个地方征缴费率参差不齐，例如在今年5月1日之前，北京、湖南、甘肃、重庆、四川等多个省市养老保险雇主费率都维持在19%左右，而广东部分地区则只有14%。

重重挑战下，社保费改税被寄予厚望。

社保费改税效果有限

目前，社保税已成国际惯例。国际货币基金组织（IMF）的一份数据显示，在2010年时，全世界170多个国家和地区中至少有132个开征了社会保障税。特别是一些欧洲国家，社保税占税收收入的比重达到30%~40%，超过了个人所得税和企业所得税，成为第一大税种。

而在中国，自社保制度建立之初开始，税费之争便一直持续到今天。

例如，早在1993年，国家税务总局就围绕开征社会保障税举行了一次研讨会，研讨会提出，当时中国社保制度社会化程度不高，覆盖面窄，管理混乱，专款专用难以落实，且各地、企业和个人之间的负担不均匀，因此当时认为，以税收形式规范社保符合国际惯例，税收刚性可以保障资金筹集，开征社保税是必要可行的。

随后在1996年，《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，逐步开征社会保障税被当作“九五”计划期间的一项政策目标。而在2010年，时任财政部长的谢旭人在《求是》杂志上发表署名文章《坚定不移深化财税体制改革》，提出完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合，研究开征社会保障税。

不过，业内普遍认为，过去三十年是中国社保制度的初创、探索时期，当时的中心任务是扩大覆盖面，因此，在财政管理尚未完全成熟的条件下，社保税的推进一度被搁置。

而近年来，中国社保制度已经趋于成熟，且统筹层次在不断提高，有关费改税的讨论也逐渐增多。

国家行政学院教授冯俏彬撰文指出，在新的历史时期，社保制度的中心工作已由扩大覆盖面转向逐步形成全国统一的社保制度，而社保费改税理应成为走向统一的第一步。

冯俏彬还指出，实行社保费改税后，中国现行40%左右的费率完全可以下调到30%以下，这样名义费率就可以大幅度下降，企业负担明显降低。

孙永勇也表示，社保费改税后，由于税务部门掌握了企业经营的一手信息，社保将依赖于税务部门的信息系统和强制执行力，会实现应收尽收，特别是缴费基数不实的问题有所缓解。

不过，孙永勇也强调，面对社保基金的可持续性挑战，社保费改税的效果可能不会太明显。他认为，目前社保基金面临的核心问题，一方面是“视同缴费”政策导致的历史欠账问题较多，另一方面，中国的人口老龄化和制度赡养率上升的趋势不可扭转，这不是仅靠费改税就能解决的问题。

“社保基金能否征收上来，除了征缴机构，还取决于企业经济效益等其他因素。”孙永勇认为，“如果企业没有活力，社保征缴执行力再强也没办法。”

需要指出的是，2019年政府工作报告提出，“稳定现行征缴方式，各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，不得自行对历史欠费进行集中清缴”。这意味着，短期内社保费改税将难以实现，但可以肯定的是，费税之争将持续存在，二者之间的距离也将越来越近。