近六成县级财政困难，房地产税成“救命稻草”？

柳军

2019-06-12 16:31:24

来源: 时代财经

中国财政科学研究院近日发布的调研数据显示，由于受经济下行和区域发展分化，部分地方财政收支矛盾凸显，中西部地区财政自给率不足50%。而据山东大学经济学院教授李一花等人研究，全国约有60%左右的县保工资、保运转压力增大。

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近日，河南省为兰考县、滑县等110个产粮大县拨付财政奖励资金33.9亿元，以缓解财政困难。

兰考县财政局数据显示，2018年该县完成一般公共预算收入21.49亿元，不过，2019年该县一般公共预算支出将达到48.28亿元。这意味着，如果只靠本级财政收入，2019年兰考县财政支出缺口将达到26.79亿元。

滑县的财政也不乐观。滑县统计局数据显示，该县2017年公共财政预算收入接近10.7亿元，但当年支出则达到58.34亿元。

兰考、滑县财政困难的现象，只是中国县级财政的一个缩影。

中国财政科学研究院近日发布的调研数据显示，由于受经济下行和区域发展分化影响，部分地方财政收支矛盾凸显，中西部地区财政自给率不足50%。而据山东大学经济学院教授李一花等人研究，全国约有60%左右的县保工资、保运转压力增大。

增支减收，陷入死循环

实际上，县级财政困难的问题由来已久。

“县级财政困难最主要的原因是，经济基础薄弱，产业结构单一。”中山大学岭南学院财税系教授林江在接受时代财经采访时表示，尤其是经济欠发达地区，县级财政收入相对较少，但近年来，随着经济发展，基础设施建设、公共服务、社会保障等方面的刚性支出有增无减。

据财政部驻山东专员办一处处长刘忠庆撰文指出，以某区为例，2017年该区要落实的义务教育免费、基本公共卫生服务、城乡居民养老医疗等各类民生政策多达75项，支出总额达到7.23亿元。这其中，需要区级财政配套资金3.38亿元，占到46.7%；相比之下，中央、省、市资金仅占53.3%，这一数据较该区上缴上级税收收入的比重低了31.4个百分点。

刘忠庆还指出，与2007年相比，该区民生政策增加3项，支出总额增加5.86亿元，其中区级配套资金增加2.7亿元，高达46.6%，民生支出增量比税收增量高出31.6个百分点。

基层财政的支出不止这些，1999年以来，中央曾多次出台增加机关事业单位工作人员工资的政策，而据李一花等人撰文指出，中国公务员的配置比例，从地方分级次看，省、市、县分别占比12%、14%和74%，这也意味着，庞大的行政人员的支出成本主要压在县级财政身上。

对县级财政而言，支出不断增加的同时，收入却在不断减少。

业内普遍认为，1994年分税制改革后，财权上移，县级政府需要将75%的增值税和100%的消费税上交中央财政，税收增长部分还需要按1∶0.3的比例由中央拿多数；最终，地方则只剩下营业税、城镇土地使用税、契税、房产税、车船税以及教育附加等税基窄小、税源分散的税种，这使得地方财力增长缺乏稳固的支撑点。

不仅如此，多年来中央推出的一系列减税降费政策，也使得地方财政进一步吃紧。例如，2002年实施农村税费改革和取消农业税，使得地方财力进一步减少；2016年5月全面推行的“营改增”使得营业税这一地方主体税种消失，虽然“营改增”后增加了增值税的地方留存比例，但对工业、制造业欠发达的县域来说，政策红利有限，地方财力进一步遭受冲击。

此外，2017年中央推出小微企业的纳税起征点由30万元调高至50万元的政策后，陇南市财政局在一份财政运行困难情况汇报文件中指出，由于该市9县区中，绝大多数为零售、批发、餐饮等小微企业，因此，该项政策叠加“营改增”效应后，该市税收流失额度在3亿元以上。

陇南市财政局上述文件还指出，由于中央加大环保安监执法力度，当地工业企业关停严重，2017年工业经济对当地财政的贡献跌至历史最低点。因此，文件指出，该市9县区中至少有8个将无法完成当年的财政收入目标。

“基层财政困难时，会通过上级财政的转移支付来缓解。”林江告诉时代财经，但不论中央财政还是省级财政的资金都有限，转移支付既要鼓励发达地区，又要兜底欠发达地区，因此转移支付的规模不可能不断扩大，这导致的结果是，即便地方有了转移支付，但在逐年攀升的刚性支出下，财政依然困难。

林江还强调，现实中，地方政府一旦对财政转移支付产生依赖，就没有动力去发展经济增加财政收入。“若基层财政收入增加了，或者自给自足了，也就意味着上级的转移支付就会减少，这导致许多基层政府宁愿保持贫困状态。因此，越是依赖财政转移支付的地区，越没有积极性去发展经济，这造成了一个死循环。”

房地产税众望所归？

今年4月23日，李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上讲话称，中国经济平稳运行态势尚不稳固，下行压力仍不容忽视，而且地区走势还在继续分化，特别是一些基层财政困难，很多突出矛盾和问题亟待解决。

而在今年两会期间，财政部长刘昆就表示，要把帮助缓解基层财政困难作为党中央交付的重大政治任务，把支持增强基层“三保”能力作为防范系统性和区域性风险的重要举措来抓。

刘昆表示，今年中央对地方的均衡性转移支付增长10.9%，中央财政对地方税收返还和转移支付将达到7.5万亿，增长9%，而且这方面的资金向中西部地区倾斜。

这表明，基层财政困难的问题，早已引起中央重视。

为了缓解基层财政困难问题，刘忠庆建议，在增加转移支付规模的同时，应该优化转移支付结构，大幅提高一般性转移支付比重，取消一般性转移支付专项用途的规定，取消基层政府资金配套要求，给县乡财政“松绑”。

而李一花等人则建议，需加快制定和完善政府职能清单，在明晰政府职能范围、制定政府事权清单的基础上，研究制定省市县乡事权与支出责任划分方案。此外，就省级以下而言，可坚持由本级独立承担的事权，由本级统筹财力安排，承担支出责任的原则。

需要指出的是，近年来大规模的减税降费政策不断落地，使得地方财力更加捉襟见肘，如何填补资金缺口成了业内关注的热点。

对此，多位专家表示，应该加快房地产税的立法和征收进程，借鉴国际经验，逐步将房地产税培养成为地方的骨干税种。

和上述观点类似，林江也认为，在给企业减税的同时，为应对地方财力缺口，就需要推出针对家庭和个人的房地产税。不过他强调，虽然房地产税会是缓解地方财力的一个办法，但这需要一个复杂、缓慢的推进过程，因此，对地方财政而言，短期内房地产税并不会立马见效。

财政压力之下，林江认为，举债是地方政府不得已而为之的办法。2015年生效的新预算法规定，市县级政府确需发行一般债券的，应纳入本省、自治区、直辖市一般债券规模内管理，由省级财政部门代办发行，并统一办理还本付息。

“也就是说，政策允许具有还本付息能力的省级财政举债，然后再统筹给地方使用，但这种做法，目前尚未出台实施细则。”林江说。

时代财经梳理发现，新预算法自2015年实施以来，其配套的实施条例在2016年和2017年被列入当年国务院立法计划，2018年国务院立法计划将其列入提请全国人大常委会审议之列，这意味着，该配套政策正在加快推出。