180个“收缩型城市”的背后：中国城镇化进入分化阶段

柳军

2019-04-10 17:34:56

来源: 时代财经

华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚在接受时代财经采访时表示，以前固有的规划理念认为，城市以后一定会发展，人口会增加，城市土地规模会扩大，但实际并非所有的城市都能快速发展。

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国家发改委首次提出了“收缩型中小城市”的概念。

4月8日，国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

这意味着，在城镇化过程中，并非所有的城市都能如愿发展壮大。事实上，在中国的城市化进程中，部分资源型城市、传统工业主导的城市，近年来在人口、经济等方面已出现了收缩现象。据清华大学建筑学院副教授龙瀛的统计数据，中国654个城市中已有180个收缩城市。

“应该说，中国城市化步入中后期，已经出现了城市发展分化的现象，一些收缩型城市未来的发展需要更加谨慎。”华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚在接受时代财经采访时表示。

城镇化的必然趋势

在国际上，收缩城市一般是指人口规模多于1万人、连续超过两年出现人口流失、且发生结构性经济危机的城市，这一定义在2004年也被国际收缩城市研究网络（the Shrinking City International Research Network）所使用。业内普遍认为，城市收缩也是城市发展的一种过程，是部分城市不可避免的必然趋势。

对中国而言，“增长”仍是大部分城市的主要发展趋势，但城市“收缩”现象也早已经发生。

一个典型的例子是，在2016年中山大学举行的首届收缩城市学术研讨会上，黑龙江省伊春市就被当作中国收缩城市的典型代表。

伊春是国家发改委确定的国家首批12个资源枯竭型城市之一。由于产业结构单一，林业资源枯竭，伊春在过去多年里出现人口负增长现象。伊春市统计局数据显示，从2011年到2018年间，伊春市总人口由126万减少至114万，8年减少12万人。

多位专家指出，伊春人口出现负增长，一方面源自经济结构调整，使得林业人口外迁，另一方面，伊春的人口自然增长率长期为负，其中，2018年伊春市死亡人口数量超过出生人口数量的2倍，人口自然增长率为-4.63‰

林业人口的外迁以及低出生率，进一步加深了当地的人口老龄化程度，也直接导致当地住房购买力需求不足。

武汉大学城市建设学院教授杜宁睿、舒会珍撰文指出，伊春市在2006年至2015年之间，房屋销售面积一直低于房屋施工面积，且2010年之后，房屋销售面积一直处于负增长状态。

上述文章还指出，伊春市国民生产总值十年内有所起伏，但总体上呈下降趋势，且2014年和2015年甚至出现了负增长，而财政总收入自2010年之后大幅下降，2014年开始出现财政赤字，对外经济和固定资产投资的发展也并不景气。

时代财经梳理发现，尽管2016年和2017年，伊春市国民生产总值有增长态势，但规模仍然没有超过2013年的274.6亿元。

伊春只是中国收缩城市的一个缩影。龙瀛结合统计数据指出，全国654个城市中已有180个发生了人口总量和密度的双下降，这意味着，中国至少存在着180个收缩城市，其中不乏晋江、义乌、景德镇等昔日经济增长较快的城市。它们的收缩，既有资源型城市在工业化进程中出现的收缩，也有传统工业城市工业衰落导致的收缩，还有欠发达地区人口迁移引发的收缩和行政区划调整导致的收缩。

此外，中国的收缩城市多集中在东北、中西部等地区，并且近年来收缩态势在进一步加剧。

以东北为例，同济大学建筑与城市规划学院学者范佳慧认为，2000年至2010年之间，东北地区36个地级市中有11个出现不同程度的收缩现象，295个区县有146个出现收缩；但在2008年至2014年期间，东北有31个地级市出现收缩，214个区县出现收缩，可以看出，东北的多数城市已出现收缩现象。

相比之下，胡刚指出，经济发达的广东、浙江、山东等地区的城市发展态势依然不错。

不应过度对抗

尽管部分城市已经出现收缩态势，但几乎每个收缩城市都有一个膨胀的规划。

以伊春为例，《伊春市城市总体规划（2001-2020）》将2020年的人口预期定位为140万。到了2017年9月，国务院批复的《伊春市城市总体规划（2011-2020年）》中，将2020年的人口总数修改为115～120万人。可以看出，人口在不断减少的情况下，伊春仍然在坚持人口规划扩张的事实。

“以前固有的规划理念认为，城市以后一定会发展、人口会增加、城市土地规模会扩大。”胡刚告诉时代财经，“而过去中国快速推进的城镇化，也确实使得城市人口增加，土地财政形式比较好。”

这造成的结果是，经济欠发达的中西部城市只有通过更多的规划人口，才能获得更多的城镇建设用地指标支持后续的城市开发，继而陷入土地财政的恶性循环。

与此同时，过去土地供给更倾向于中西部地区的政策，也让人口减少的城市反而获得了更多用地指标。

上海交通大学中国发展研究中心主任陆铭认为，在全国土地供给总量中，中西部土地供给的占比从2003年的29.5%上升到2010年的45%，这意味着，2003年后，作为人口流入地的东部地区，土地份额反而减少。这使得东部地区的土地供求关系更为紧张，而中西部地区的工业园、新城、基础设施总体上已经过剩。

不过，本次发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》指出，全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，在安排各地区城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度农业转移人口落户数量的权重，探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用。

也就是说，未来的城镇化将是“地随人走”，收缩城市的土地财政将难以为继。

这种背景下，胡刚认为，收缩型城市不应盲目乐观地规划大型基础设施，以免造成浪费，而应该根据当地发展的可能性来调整城市规划，将更多资源用于城市公共设施的维护上，“缩减城市的一个趋势是小而美，而不是高大上。”

无独有偶，陆铭亦指出，应在人口流出地做减量规划，防止收缩城市继续做增量规划和投资的局面，已经进行的投资要做科学的评估，同时重视上一轮投资中所形成的工业园、新城、基础设施等不动产所带来的地方金融和财政风险。

“不是所有的城市都将快速发展，以后部分中小城市的发展可能会比较缓慢，甚至出现停滞状态。”胡刚向时代财经表示，“一二线城市就业机会多、收入高、城市繁华，能吸引大量人口流入，这是世界趋势，有些城市改变不了人口流动的大趋势，面对城市收缩，应该顺势而为，不应过度对抗。”