“集体土地入市”被立法，土地财政会面临冲击吗？

柳军

2018-12-26 15:16:10

来源: 时代财经

华南城市研究会副会长许学锋向时代财经表示，现在所谓的集体土地入市，是在确定所有权、资格权的情况下，允许集体经营性建设用地使用权流转。但这种使用权的流转，在地方已经存在多年。

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来源：视觉中国

时隔14年，《土地管理法》再度迎来修订。

近日全国人大常委会审议的土地管理法修正案草案中，删除了过去“关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地”这一规定。

与此同时，修正案草案明确，对土地利用总体规划为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。

如果对比过去《土地管理法》中“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”这项规定，修正案草案意味着中国土地市场迎来了新的土地供给主体，过去由国有土地垄断土地供应市场的局面宣告结束。

不过在业内看来，这一项法规有些姗姗来迟。

地方探索早已存在

修正案草案一度引发“集体土地入市”的讨论，但华南城市研究会副会长许学锋向时代财经表示，“现在所谓的集体土地入市，是在确定所有权、资格权的情况下，允许集体经营性建设用地使用权流转。但这种使用权的流转，在地方已经存在多年。”

时代财经注意到，自改革开放开始，乡镇企业异军突起时，集体经营性建设用地流转就已经广泛存在。

中国土地学会副理事长黄小虎曾撰文披露，1978年全国有建制镇约3000个，1985年增加为6600个，1998年达到1.9万个，大量新增加的小城镇主要就是乡镇企业发展带动起来的，而这些乡镇企业也是在集体建设用地市场基础上形成的。

广东东莞就是一个典型的例子。改革开放前，东莞还是一个农业县，县城建成区面积只有5平方公里，后来随着“三来一补”和乡镇企业的迅猛发展，目前东莞市建成区面积已经达到600平方公里，但70%的土地仍然属于集体所有。可以说，东莞是一个在集体土地上产生的大城市。

此外，佛山的南海、顺德，浙江的横店，江苏华西等也都有类似经历。

“在城市化进程中，集体建设用地转化为城市建设用地，一般要经过国有化征用。但实际情况是，许多集体建设用地没有经过征用的过程，就已经成为城市建设用地，因此产生了一个制度上的模糊地带。”上海交通大学中国发展研究中心主任陆铭在接受时代财经采访时表示，要实现集体建设用地流转，就需要有制度衔接和过渡过程。

黄小虎还认为，中国的中小企业平均寿命仅2.5年，即使是集团企业，平均寿命也仅7-8年。企业破产、兼并、重组，意味着包括土地资源在内的生产要素的重新配置，势必激活土地使用权转让、转租及抵押、担保之类的土地二级市场。

这表明，集体建设用地的流转存在广泛的市场需求，但这一需求和过去的土地制度存在矛盾，因此地方也纷纷展开探索。

例如，2003年广东省发文提出，经依法批准使用、符合土地利用总体规划、依法领取土地权属证书，以及界址清楚、没有权属纠纷的农村集体建设用地可以出让、转让、出租和抵押，并享有与城镇国有土地使用权同等的权益。

和广东一样，当时安徽、浙江等多个地方对集体建设用地流转的方式、用途都做了相关规定，这在一定程度上适应了当时乡镇企业发展的需求。

中央试点今年收官

中央层面探索集体建设用地入市，也有多年。

2003年中央“一号文件”提出: “通过集体建设用地流转、置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业成本”。第二年，国务院发文进一步明确，“在符合规划前提下，村庄、集镇、建制镇中的集体所有建设用地使用可以依法流转”。

此外，2008年的十七届三中全会更是明确了集体建设用地的改革方向，当时提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，要求对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，并与国有土地享有平等权益。而十八届三中全会也有类似要求。

不过，中央层面布局集体建设用地流转是在2015年。当时国务院在北京大兴区等33个试点县(市、区) ，推进农村土地征收、宅基地管理制度、集体经营性建设用地入市改革试点。其中，集体经营性建设用地改革试点的有15个县(市、区) ，试点允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、入股、租赁，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

按照2015年的政策目标，集体建设用地入市的试点重点是2015年“建机构，定制度”，2016 年“试制度，试成效”，2017年形成“可复制、可推广、利修法”的改革成果。这一轮的试点经验，也将直接服务于新一轮《土地管理法修订》。但实际上，2016年9月，上述15个试点扩大到33个试点县(市、区)。

那么试点结果如何呢？据12月23日全国人大集体经营性建设用地入市试点情况总结报告显示，截至目前，33个试点县集体经营性建设用地已入市地块1万余宗，面积9万余亩，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元。集体经营性建设用地入市进一步显化了集体土地价值，试点地区共获得入市收益178.1亿元。

现在上述试点工作即将结束，集体土地入市的地方经验将从国家法律层面得到保障，进一步为集体建设用地流转保驾护航。

不过陆铭指出，国家这一法律制定的过程有些姗姗来迟，一方面这由于计划经济制度的惯性，另外一方面则是土地改革的保守。“目前草案仅放开了集体经营性建设用地，农村宅基地怎么处置，草案并没有相应的制度设计。由于人口向城市流动，当前中国农村宅基地大概就有三分之一的房子处于空置状态，因此这项草案还是显得落后。”

冲击土地财政？

随着国家法律层面的进一步保障，集体经营性建设用地的入市对国有土地市场产生何种影响？

据中国人民大学公共管理学院教授吕萍等人撰文指出，集体经营性建设用地规模相对小、入市方式相对灵活，取得成本较低，尤其适合小微企业的土地需求。因此，保持集体经营性建设用地入市与国有土地出让的差异，有助于两者形成优势互补的关系。

但大规模的集体建设用地入市，也可能对国有土地带来冲击。中国地质大学一份研究指出，入市的集体土地区位条件越好，其对国有土地的替代程度就越高，区位较好的集体建设用地入市规模越大，其与国有土地的竞争越激烈。

此外，上述研究还指出，国有土地市场繁荣的地方，集体土地需求也更旺盛。上述33个试点县( 市、区)的集体经营性建设用地入市规模更能说明这种差异：截至2017年9月，浙江省德清县有136宗地入市，但内蒙古和林格尔县、西藏曲水县、云南大理市三地尚无集体经营性建设用地入市交易。

大规模的集体经营性建设用地入市，冲击国有土地市场的同时，也将冲击地方的“土地财政”。而在在“土地财政”没有替代财源的情况下，部分地方推行集体经营性建设用地入市的积极性必然不高。

安徽省国土资源厅规划处处长黄发儒此前撰文指出，安徽省虽然规定市、县政府可以收取集体土地出让价款10%的土地增值收益作为“土地出让金”的替代，但是政府方面普遍认为这一比例太低，没有体现出政府对基础设施、公共设施投入所带来的增值价值。

不过，陆铭向时代财经指出，集体建设用地因为没有经过土地国有化征用，有可能会导致地方财政收入下降，“但换个角度，如果集体建设用地能促进经济增长和人口流入，对地方政府而言实际上也增加了税收。”

对此，许学锋亦表示，虽然短期内集体土地入市会对地方土地财政带来影响，但现在土地财政也正在转变模式，因为征地而减少的收入，有可能通过未来的房地产税补回来。“更主要的是，现在地方也基本认识到，财政要依赖实体产业，要靠集体土地上引进的高产出、高附加值产业促进经济，而非靠征地赚取差价。”