观察| “卖地”收入创新高，为何地方政府不得不饮鸩止渴？

柳军

2018-07-30 08:48:21

来源: 时代财经

天津财经大学人文学院院长丛屹告诉时代财经，由于中央与地方之间一直存在事权、财权不匹配问题，要根本上解决土地财政，需要进行财税体制的深层次改革。

今年上半年，全国各地房地产调控政策发布近200次，创历史新高，不过，同样创新高的还有“卖地”收入。据财政部数据显示，2018年上半年，国有土地使用权出让收入26941亿元，同比增长43%，其中三四线城市是“卖地”主力军。

时代财经梳理各级统计局数据发现，从“卖地”规模看，湖州、常州、嘉兴、南通、温州、无锡、徐州、台州、金华等地方卖地收入在200亿~400亿元之间，而眉山、庐州、赣州、许昌、镇江等地，“卖地”收入均超过100亿元。

从增长幅度来看，岳阳、许昌、淄博、泉州、眉山、上饶、湖州等地上半年土地出让收入增幅在200%以上，其中，湖南岳阳上半年土地出让金同比暴增10倍，增速高达1256.6%。

“三四线城市楼市的变化让人担心，从‘卖地’收入剧增可以看出，部分三四线城市经济压力大，仍然依赖于土地财政。”天津财经大学人文学院院长丛屹告诉时代财经。

市场下沉

上半年国有土地使用权出让收入高速增长背后，是三四线城市成为楼市成交主力的现实。

国家统计局数据显示，今年1到2月，三四线城市的商品房销售量价实现“两位数”增长。其中，中部地区商品房销售面积增长10.7%，销售额增长25.1%；西部地区商品房销售面积增长13%，销售额增长30.2%；而东北地区商品房销售面积增长15.2%，销售额增长35.2%。同时，房地产大数据服务商克而瑞提供的数据显示，上半年三四线城市商品房销售面积占比达到66%。

在上半年一轮又一轮的严控政策下，三四线城市的楼市为何依然高速增长？

“有些城市经历了前几年的滞胀甚至下跌后，出现了自然回暖的趋势，而另一个重要原因是受核心大城市楼市调控升级导致的热度外溢。”西南财经大学经济学院副教授刘璐告诉时代财经，还有部分三四线城市本地的棚改，也带来了一定的购房需求。

土地财政.jpg

丛屹向时代财经分析道，从房地产市场的周期来看，部分三四线城市确实还有上涨空间；相比之下，一二线城市调控严格，限地价、限房价等政策的出台，致使房地产市场机会不多，在资金周转等压力下，大量房企开始转向拿地成本相对更低的三四线城市。

中国指数研究院数据显示，2017年50家代表房企在三四线城市的拿地面积同比增长145%，其中保利地产2017年新进入的24个城市中，超过90%是三四线城市。而一些房企也要求各区域公司下沉至县级市，实现三四五线城市“全覆盖”。

饮鸩止渴

时代财经梳理发现，这一轮三四线城市卖地的大潮中，收入增速越高的城市，对土地财政的依赖程度越强。

已湖州为例，2018年上半年湖州412.99亿元的土地出让金，同比增速达到202.7%，这个数字是该地2017年地方一般公共预算收入的174%。

湖州并非孤例，除湖州外，眉山今年上半年土地出让金为135.14亿元，同比增速达到292.7%，这也是该地2017年地方一般公共预算收入的145.1%。

同样，岳阳2018年上半年145.16亿元的土地出让金，同比增速更是高达1256.6%，该数据占到2017年地方一般公共预算收入的比重达到95.4%。

就在各地纷纷晒出上半年“卖地”成绩单的时候，7月26日，新华社发出了警示。新华社报道称，楼市总体稳定下，部分地方投资投机现象抬头，局部市场出现升温，一些地方经济发展、产业结构与房地产业高度关联，经济增长、财政增长过度依赖土地财政，这无疑是“饮鸩止渴”。

摆脱不了的土地财政

对地方政府来说，土地财政创造了一种可供循环的经济链条。地方政府征地，一方面低价向企业提供工业用地后获得税收收入；另一方面，地方政府向开发商高价提供商业用地，赚取“卖地”差价，通过房地产等服务业发展获得税收；此外，地方政府还往往以土地为质押进行融资贷款。而地方政府通过土地所得的收入，用于改善基建和公共服务，继而进一步带动城市土地和楼市的升值。

与此同时，风险也如影随行。穆迪投资者服务公司副总裁诸蜀宁指出，房价一旦下跌，“卖地”收入就会下降，这将导致地方政府难以偿还以土地为质押的贷款，容易沉淀金融风险并对地方政府的信用造成压力。

然而，即便如此，许多地方仍然选择依赖土地财政。一方面，“卖地”收入一直是地方政府还债的主要收入来源。据全国人大财经委原副主任委员贺铿曾透露，中国地方债大概有40万亿。“现在要让他还债，他说我工资都发不出来，财政困难得很，怎么办？”在巨额债务面前，地方只有选择依赖“卖地”来添堵窟窿。

另一方面，地方政府依赖土地财政，实际上也是经济结构的问题。刘璐告诉时代财经，“北京、上海、深圳等城市的房价虽高，但其他行业也发展得好，地方税收不会仅仅依赖房地产。而部分三四线城市要么产业（结构）单一，要么根本就没有拿得出手的产业，税收和就业如何解决?”

此外，丛屹指出，自1994年分税制改革以来，中央与地方之间一直存在事权、财权不匹配的问题，这导致地方政府基础设施建设资金的来源匮乏，在地方财力不足的情况下，城市建设开发只能依赖于土地财政。

“现在的一个积极信号是，国税地税机构合并，将有助于理顺中央和地方的事权划分、财力划分，这为深层次的财税体制改革创造基础。”丛屹告诉时代财经，从长远来看，只有财税体制改革的深化，才能从根本上解决土地财政问题，短期内，三四线城市仍然要依赖土地财政。