国家账本加减法

王心昊

2020-05-26 03:25:06

来源: 时代周报

在资金量上扩张以外，2020年的预算也在优化财政支出结构上着墨不少：在超过24万亿元的全国一般公共预算支出中，民生等相关支出占了大头。

在5月22日举行的全国两会首场“部长通道”上，财政部部长刘昆给2020年的国家账本算了一笔加减法。

在加法上，2020年的财政赤字率计划提高到3.6%以上，比去年提高0.8个百分点，增加了1万亿元的财政资金；中央财政还将发行1万亿元抗疫特别国债，并从国有资本经营预算等方面调入近万亿元资金。此外，还将增加地方政府专项债券规模1.6万亿元。

在减法上，去年以来的减税降费措施将得以延续，再叠加应对疫情的新一轮减税降费，2020年减税降费新增规模将达到2.5万多亿元。受此影响，今年地方财政减收增支的规模在8000亿‒9000亿元。

“今年全国一般公共预算收入和支出预计分别超过18万亿元和24.7万亿元。一收一支，多出来的逾6.7万亿元就是释放出的财政资金。”刘昆总结道。

“财政政策的‘加与减’，改变了既往支出主要是‘基数+增长率’的做法，一定程度上反映出财政预算的编制正在转向不受以往预算安排情况影响、一切从实际出发的零基预算法。”中国社会科学院财经战略研究院副院长杨志勇对时代周报记者指出，在这种预算编制方法下，支出不是全面削减，而是根据需要，有保有压。

从“积极”到“更加积极有为”

从2019年到2020年，财政政策的脉络与走向日渐清晰：“积极有为”正在变得“更加积极有为”。

2019年政府工作报告明确提出，将推动新一轮更大规模的减税降费落地，并提出“减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元”的目标。一年时间里，这一目标超额完成。

今年的政府工作报告公布了具体的成绩单：2019年全年减税降费超过了2.3万亿元，超过目标3000亿元，减税降费规模占GDP的比重超过2%。

过去一年的减税降费规模堪称“史上最大”。根据财政部公布的数据显示，通过提高个税免征额等措施，2017年全年减税降费超过1万亿元，2018年减税降费约1.3万亿元。

也就是说，2019年一年减税降费的额度，相当于过去两年的总和。

“积极财政政策，重点包括进一步扩大财政支出和落实落细减税降费政策两大方面。减税降费不仅有效减轻了企业负担，更是应对经济下行压力的关键之举。”杨志勇对时代周报记者指出，减税降费拉动当年GDP增长0.8%，拉动固定投资增长0.5%，拉动社会消费品零售总额增长1.1%。

事实上，在面临经济下行压力的2019年，财政部多项政策均能体现“积极有为”：除2.3万亿元的减税降费，还有“托底”经济的4.36万亿元地方债，更有充实社保基金而划转的规模达到6600亿元的国有资本。

而在新冠疫情发生之后，政策在“六稳”之外再提“六保”。更强的底线思维，在客观上要求财政政策要有新的施策思路。

今年的政府工作报告为经济工作做出定调：积极的财政政策要更加积极有为。中国财政科学研究院宏观经济研究中心主任、研究员石英华对时代周报记者指出，强调“要更加积极有为”，这是在对当前和今后一个时期我国经济发展面临的前所未有的风险挑战的准确判断之下，以更大的宏观政策力度对冲疫情的影响，发挥财政政策在稳定经济中的关键作用。

为经济注入确定性

直观上来看，“更加积极有为”体现在数字上：根据政府工作报告，单在疫情防控资金一项，截至今年4月底，各级财政共安排疫情防控资金1499亿元；同时，分三批提前下达2020年新增债务限额28480亿元，包括一般债务限额5580亿元和专项债务限额22900亿元，侧重支持与疫情相关的重大项目建设；同时，自3月1日至6月底，阶段性提高地方财政资金留用比例5个百分点，新增留用约1100亿元资金，保障基层财政平稳运行。

武汉大学经济与管理学院教授刘穷志指出，今年的财政政策从减税降费等收入政策；基建投资等支出政策以及地方债发行等债务政策上三面发力，形成力度空前的组合拳。“财政政策是应对当前疫情的主要政策选择，其特征是直接、迅速，无疑是应对疫情最有效的政府政策，表明政府保民生和恢复经济的果断和决心。”

作为全面建成小康社会和全面打赢脱贫攻坚战的收官之年，2020年的国家账本反应出中央首先从“额度”上为经济运行注入确定性的决心。

具体来说，包括3.6％以上的赤字率带来的一般公共预算赤字3.76万亿元、1万亿元抗疫特别国债以及3.75万亿元的地方政府专项债券，约8.5万亿元的财政政策大包在资金层面上为“六稳”“六保”保驾护航。

在资金量上扩张以外，2020年的预算也在优化财政支出结构上着墨不少：在超过24万亿元的全国一般公共预算支出中，民生等相关支出占了大头。

其中，以今年最关键的“保就业”和“保民生”—社会保障和就业支出为例，虽然今年同比增长仅为8.8%，为近几年较低增速，但其占总支出的份额却出现上升，从近三年平均12.3%的占比扩大到今年的13%，在各项目中较为突出。

直达地方

而从“制度”安排上来看，更能凸显出中央保持经济平稳运行的决心。

受到疫情冲击影响，财政收入降幅明显：今年1―4月，财政收入同比下降14.5%。中央、地方收入分别同比下降17.7%、11.5%。财政部分析称，预计今年后几个月，随着生产生活秩序恢复，财政收入开始企稳回升，但仍有较大不确定性。

多名专家在接受时代周报记者采访时指出，一般公共预算收入二季度可能维持负增长，下半年可能出现恢复增长并回补部分上半年减收。

财政政策要落实到位，离不开对地方财力的保障。

杨志勇对时代周报记者指出，新增的赤字部分和抗疫特别国债都划拨给了地方财政，这说明中央对地方财政运行的状况非常重视。“‘六保’中提出的保基层运转，民生都是通过地方政府来保证，但地方政府的收入可支配财力问题以及发展问题正引起中央层面更多关注。”

按照目前国内“分税制”的财政体系而言，本地区经济、社会事业发展所需支出等与密切相关的支出，均由地方财政负责。

不过，根据刘昆在两会“部长通道”上透露，今年地方财政减收增支的规模在8000亿―9000亿元，一些地方保基本民生、保工资、保运转面临较大的压力。

为了缓解地方政府的财政压力，中央对地方的转移支付力度上升至历史高位：根据预算报告，今年中央一般公共预算支出规模预计为11.95万亿元，同比增长9.1%。但是真正用在中央本级的支出只有约3.5万亿元，同比下降0.2%。其余的8.39万亿元资金，均是中央对地方转移支付资金，同比增长高达12.8%。

“加强对地方财力的保障，是今年预算安排的重点。”刘昆在“部长通道”表示，政府工作报告提出，今年增加赤字率所增加的财政资金全部安排给地方，中央财政发行抗疫特别国债的收入，也全部用于地方基础设施建设和抗疫相关支出，这是对地方财力和地方财政运行的强大支撑。