两会养老话题持续升温，养老金体系失衡一柱擎天怎么破？

冯珊珊

2020-05-22 20:38:21

来源: 时代财经

“我国养老金三支柱结构严重失衡，如果深究其‘道理’，实际是一个挺复杂的事。”

近日，2020年人民网两会调查结果出炉。调查显示，过去一年中，“《国家积极应对人口老龄化中长期规划》发布”成为人们最关心的社会保障相关议题。根据调查，“病有所医”“老有所养”成为网民最希望改善的民生领域。

目前中国养老金体系面临的核心问题是，“第一支柱承担了过多职能，虽然在结构上我国已经有了一、二、三支柱，但存在十九大所说的不平衡和不充分的问题。”中国养老金融50人论坛秘书长董克用向时代财经表示。

据悉，我国第一支柱养老金缴费率和替代率过高，挤压了“二、三支柱”养老金发展空间。目前，我国养老保险基金中央调剂制度已经开始。本次政府工作报告提出，将加大减税降费力度，今年继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元。

5月22日，全国政协委员、中国银联原董事长葛华勇建议，加快推进国资划转社保补充社保基金缺口，提高划转比例；放开养老金投资限制，借助资本市场提高养老金投资收益。

葛华勇建议，更加重视养老、医疗等社会保障体系治理能力现代化，着力建立健全多层次、可持续发展的、更加公平公正的养老保障体系。

三支柱体系建设回顾与反思

我国自20世纪90年代初的养老保险制度改革，提出建立多层次的养老保险体系。发展至今，已经形成一个完整的养老金体系框架，包括法定强制的社保基本养老金（第一支柱）、职业养老金含企业年金（第二支柱）及个人养老金（第三支柱）。

作为养老金领域的老兵和从业人员，济安人寿相互保险社（筹）负责人、中国相互保险与互助保障论坛秘书长闫安亲身经历了多次行业发展过程中的里程碑事件，令他印象深刻的有四件事情：

1997年，深圳、上海两地企业补充养老保险的试点。当时主要有企业自办、社保部门经办、商业保险经办等多种形式。以深圳为例，先后经过18家企业试点、扩大试点、全面推广等几个阶段。

实践发展表明，商业保险成为举办主体，市场效率及专业化服务发挥重要推动作用。社保经办方式，“既当裁判员又当运动员”是教训所在，典型如后来2006年的上海社保基金案。

二是2005年、2007年，首批及第二批企业年金基金管理机构资格名单公布。在2007年清华大学举办的《第七届中国企业年金论坛》上，围绕“受托人法律责任与投资绩效评估”、受托人与转受托等问题，中外专家展开观点交锋。

现有养老金信托法律规制，免有利益输送之嫌。受托人独立化则是可行之路，典型如香港的强积金核准独立受托人制度，即规定受托人与投资管理人不得为同一法人机构，通过区分受托人和投资管理人的不同职责，保障养老金受益人长期利益。

2011年股债双熊背景下，原有企业年金资产管理配置有效性难以得到保障，进而影响企业年金投资组合的稳定增值等。面对养老金发展存在主要问题，人社部2012年在西安丈八宾馆组织召开《全国社会保险基金监督暨企业年金工作座谈会》，参会各企业年金基金管理机构围绕制约年金发展的瓶颈问题、如何贯彻自律公约、如何提高企业年金收益水平等三个方面，进行讨论。

2019年11月，清华大学召开《公平与效率的平衡―中国现代养老金体系的制度选择和实践路径》研讨会成果。

根据公平与效率综合平衡的原则，以政府的职责边界为分类，构建了政府、企业和居民共同承担、各司其责、相互支撑、共建和谐的现代养老金制度体系。

“公共养老金为第一支柱，采取现收现付制，以消除老年贫困为基本职责；作为私人养老金的职业养老金和个人养老金构成第二和第三支柱，采取基金积累方式，承担抵御老年风险和改善老年生活的重要职责，这是养老金领域里程碑式的共识。”闫安表示。

不平衡、不充分成核心问题

董克认为，目前中国养老金体系面临的核心问题是，“第一支柱承担了过多职能，虽然在结构上我国已经有了一、二、三支柱，但存在十九大讲的不平衡和不充分的问题。”

提供充足的退休收入是所有养老金体系的最终目标，考量充足性最主要的量化指标就是替代率。养老金替代率衡量的是养老金制度如何有效地提供退休收入来替代退休前的主要收入。其中，总收入替代率是用养老金总金额除以退休前总收入；净收入替代率是用扣除个人所得税和社保缴费后的养老金净收入除以退休前净收入。

OECD国家强制性养老金净收入替代率的平均水平约为59％，比总收入替代率高10个百分点，以强制性养老金为主的国家平均净收入替代率为63.9％；在自愿性私人养老金较为发达的10个国家，强制性养老金平均净收入替代率为44.8％，但加上自愿性私人养老金后净收入替代率达到69.5％。根据OECD模型，中国强制性养老金净收入替代率为79.4％，比总收入替代率高7.8个百分点，远高于OECD成员国的平均水平。

但是，我国替代率长期依靠基本养老提供，二、三支柱的贡献几乎可以忽略不计。从境外经验看，在美国、加拿大等养老保障较发达的国家，基本养老承担50%左右的保障职能，西欧国家的基本养老承担70%左右。而根据相关部门测算，我国基本养老承担了95%以上甚至可能高达99%的保障职能，且无论是低收入，还是中高收入人群，养老都依赖于基本养老，补充养老的作用非常有限，多层次发展极不均衡。

“我国养老金三支柱结构严重失衡，如果深究其‘道理’，实际是一个挺复杂的事。”原人社部资金管理局相关监管人士向时代财经表示，世界银行当年提出“三支柱”养老的概念，主要是针对具有正常分配体制的国家来说的，所谓的“正常分配体制”是指政府、资方、劳方有正常博弈机制。我国现行的分配体制难以支持“三支柱”养老保险体系。

我国基本养老保险还未实现全国统筹。由于不同地区的人口年龄结构、老年人口的抚养比、退休人员的历史负担等存在显著差异，地区分割统筹导致了养老保险实际缴费负担在地区之间轻重不一，结存基金难以统一调剂使用和个人账户“空账”的形成。

第一支柱养老金缴费率和替代率过高，挤压了“二、三支柱”养老金发展空间。目前，我国养老保险基金中央调剂制度已经开始。按照时间表，2020年，我国将实现养老金省级统筹。

“下一步应该就是全国统筹了。”董克用认为，“实现全国统筹仍需要完善顶层设置，例如还需讨论应如何设置全国统一的缴费率、缴费基数等，这些因素非常复杂。”