加力提效新增万亿地方债 146万亿政府资产支撑风险可控

2019-01-29 03:14:56

来源: 时代周报

纵观过去一年地方债发行的跌宕曲折，在更加积极的财政政策与“较大幅度增加专项债规模”的基调下，未来的地方债或在2019年基建大年步入新阶段。

时代周报记者谢洋发自广州

随着2018年的脚步声逐渐远去，地方债也历经了潮起潮落的四年。

1月23日，财政部如期公布2018年的地方债数据，此前关于发债的各种猜想尘埃落定。数据显示，去年全年全国共发行地方政府债券41652亿元，其中一般债券为22192亿元，专项债券为19460亿元；截至2018年底，全国政府债务余额为183862亿元，其中政府债券180711亿元，非政府债券形式存量政府债务3151亿元。

地方债发行规模扩大与债务风险防范的靴子同时落地。

“按照中央经济工作会议要求，今年要较大幅度地增加地方政府专项债券规模，支持重大在建项目建设和补短板，更好发挥专项债对稳投资、促消费的重要作用。”财政部预算司副司长郝磊在数据解读中表示。

郝磊同时指出，今年将完善政府性基金预算管理体系，将专项债券与其项目资产、未来收益严格对应，确保项目全生命周期和各年度均实现收支平衡，通过锁定单个项目风险，防控专项债券整体风险。

与2017年4.36万亿元的规模相比，去年地方债发行略有下降；如果从债券品种的体量上看，去年年底的国债余额接近15万亿元，而政策性银行金融债则在去年年初13.24万亿元的规模上增加了约3.46万亿元，均低于政府债券超过18万亿元的规模。

如今，将地方债这第一大债券品种放在时间轴上观察则更有深意—四年间，地方债规模既经历了开闸之际的野蛮生长，也曾在融资监管趋严的季节里蛰伏冬眠。纵观过去一年地方债发行的跌宕曲折，在更加积极的财政政策与“较大幅度增加专项债规模”的基调下，未来的地方债或在2019年基建大年步入新阶段。

专项债成为未来关键词

在每个经济周期的运转中，宏观政策的调节犹如西西弗斯推动的那块巨石，反反复复，但不至于徒劳无功。

把目光聚焦到地方债上可以发现，2014年5月21日是一个重要的时间节点。彼时，上海、浙江、广东、深圳等10个省市经国务院批准后，开始试点地方政府债券的自发自还，也意味着地方债发行朝市场化迈出了实质性的步伐。

两年后的2016年，迎来地方债规模井喷。当年的地方债券共计发行了1159期，同比增长87.24%，发债规模达到60458.40亿元，同比增长98.69%。但进入2017年，在去杠杆和严控地方债风险的要求下，规模已然缩减了28%。这也与置换债券的发行安排相关，2016年的置换债券发行规模接近5万亿元，而2017年、2018年两年的规模分别约为2.8万亿元和1.99万亿元。

经过三年多的债务置换，截至2018年底，非政府债券形式存量政府债务仅剩约3151亿元，与之相对的则是专项债的不断加码—2015-2018年，新增专项债额度分别为1000亿元、4000亿元、8000亿元和1.35万亿元。

中国人民大学财政金融学院副院长赵锡军在此前接受时代周报记者采访时指出，在稳基建、补短板的要求下，新增专项债的发行规模或将进一步扩大。在赵锡军看来，在强化逆周期调节的背景下，定向降准、专项债等政策均带有结构性的特征。

去年年底，全国人大已批准提前下达今年1.39万亿元的部分新增债券额度，其中专项债为8100亿元，叠加财政部“争取在9月底完成新增专项债发放”的表态，让今年的地方债发行骤然提速。

截至1月24日，除东北、湖南等地外，全国各个省份地区已陆续有地方债信息的披露及发行。时代周报记者由中央结算公司官网的数据粗略统计发现，目前已披露及发行的地方债规模接近3000亿元，招标时间均在今年1月份之内。

地方债大闸提前开启，今年的地方债规模几何？中信证券首席固收分析师明明预计，2019年一般债额度为1.5万亿元，专项债限额3万亿元，总计4.5万亿元，且参考近两年地方债月均3000亿-4500亿元的发行量，提前下达的1.39万亿元并非全年额度，仅为2019年1-3月份的发行额度。

中信证券首席固收分析师明明同时指出，目前来看项目收益类型专项债券存续共计1680只，其中土储专项债、棚改专项债、收费公路专项债分别为 1116只、264只、168只，占专项债券的 66.4%、15.7%、10%，合计占比达 92%。虽然地方政府专项债品种较多且仍在继续增加，但仍然要满足两点：公益性+有收入来源，以替代部分城投债融资需求。

地方债的可持续性

早在地方债起步的2014年，国务院43号文便明确指出，要防范和化解地方政府债务风险，对地方政府债务规模实行限额管理，将地方政府债务分类纳入预算管理，也包括将积极推广PPP模式等措施。

在过去的2018年里，经历了从去杠杆到稳杠杆的过程后，地方政府债务指标仍处于合理区间，截至2018年末，我国地方政府债务余额18.39万亿元。财政部预算司副司长郝磊表示，如果以债务率（债务余额/综合财力）衡量地方政府债务水平，2018年地方政府债务率为76.6%，低于国际通行的警戒标准（100%-120%）。郝磊进一步指出：“加上中央政府债务余额14.96万亿元，按照国家统计局公布的GDP初步核算数计算，政府债务的负债率（债务余额/GDP）为37%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。”

与此同时，这只可能造成系统性金融风险的“灰犀牛”背后，还有一只“看不见的手”，包括了地方政府的隐性债务和机关事业单位养老保险中的隐性缺口，按市场主流估算值，前者在30万亿-50万亿元之间，后者约为25万亿元。

对此，早在2017年7月24日，中央政治局会议便强调要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。

不过，央行研究局局长徐忠认为，清理地方隐性债务并不能操之过急。“分析地方政府债务的可持续性问题，核心应是净资产而非债务规模。”徐忠指出：“地方政府在‘右手’举债的过程中，‘左手’资产端也积累了相当规模的优质资产。这些高质量的资产，如土地、国有企业股权等，完全可以覆盖现有的债务，净资产充足，只是缺乏资产变现用于债务偿还的渠道。”

事实上，四年间杠杆起起落落，政府债务规模与资产净值也随之增加。去年12月16日，中国社科院对外发布《中国国家资产负债表2018》，报告显示，2000-2016年，政府负债从2万亿元上升至27万亿元，规模扩大至原来的13倍；政府资产则从11万亿元上升至146万亿元，规模扩大至原来的12.8倍。中国社会科学院经济研究所副所长张晓晶认为，这笔财富将成为应对债务风险的雄厚基础。

在强化逆周期调节的中央定调下，财政政策将在今年进一步加力提效，而地方政府专项债便是其中重要一环。步入基建大年，专项债的发行将承担起什么样的重任？

国开证券固收分析团队在研报中指出，专项债支持基建主要是靠土地储备专项债和棚改专项债对国有土地出让收入的贡献，并由此进一步影响基建中的政府性基金支出规模。“从乐观的角度看，新增专项债将对基建相关的政府性基金支出提供一定增量，但其中一部分也会对国有土地出让金收入的下滑构成对冲，因此对2019年的基建来说，地方政府专项债可能更多起到托底经济的作用。”

筑牢风险防控底线

按照中央经济工作会议的要求，2019年仍要继续打好三大攻坚战，坚持结构性去杠杆的思路，稳妥处理地方政府债务风险。

但按照政府债务的负债率以债务余额为分子，GDP为分母的计算方式，既要保持经济稳定增长，同时又要完成减少债务的目标，对于宏观部门而言仍是任重道远。中国社科院学部委员李扬指出，这个基本矛盾，决定了去杠杆将是一个长期的过程。

1月15日，财政部部长助理许宏才在新闻发布会上表示，增加地方政府专项债券规模，不意味着放松对地方政府债务的管理。要在发挥政府规范举债积极作用的同时，进一步规范债务管理，严格控制地方政府隐性债务风险。

在防范地方债风险的维度上，2014年的国务院43号文以及2015年新《预算法》为债务额度加上的天花板，已为后续的措施打下了基础。按照“开前门堵后门”的逻辑，2017-2018年两年间，多个整治规范地方债的政策相继出台。

在2017年监管趋严的背景下，堵住隐性债务的“后门”成为主题。自该年5月3日发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文）不到一个月的时间里，财政部又下达《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，明确提出地方政府及其部门不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。

而在2018年经济增长“稳”字当头的要求下，专项债这一“前门”则更加敞开。去年8月中旬财政部连发了《关于做好地方政府专项债发行工作的意见》等三份文件，让专项债的发行规范提速；广东的水资源配置工程专项债券，四川省就地震灾区重建、扶贫开发、供水、水利等多个项目的专项债都在不断丰富专项债的品种；从改善二级市场流动性上看，在此前允许全国社保基金理事会投资地方债、在深沪交易所发行等基础上，去年11月15日又发布了《关于在全国银行间债券市场开展地方政府债券柜台业务的通知》，提供了个人投资者通过柜台购买地方债券的渠道。

在2018年的末尾，财政部以一份《地方政府债务信息公开办法》（简称《办法》）画上句号的同时，也对未来提出了新的要求。

展望2019年，中央对于地方债防控红线也并未放松。

1月，财政部部长助理许宏才对外强调今年对地方债风险管控的思路：一是严格落实地方政府债务限额管理和预算管理，强化法定预算约束，主动接受人大和社会监督；二是严禁地方政府违法违规或变相举债，强化监督问责，完善政绩考核体系，做到终身问责，倒查责任；三是完善专项债务限额规模全额管理，规范专项债券发行使用，落实偿还责任，健全专项债券风险防控机制；四是督促地方落实地方政府债务信息公开要求，稳步推进地方政府债务“阳光化”。