重拳管控央企PPP成效初显 3家民企跻身15强

2018-10-23 02:50:26

来源: 时代周报

华夏幸福是民企PPP中当之无愧的老大，拿下最大的一笔中标项目，是武汉市江夏区的郑店产业新城，项目金额为324.83亿元。

作者:时代周报记者谢洋发自广州

从去年11月至今，央企在PPP领域经历了诸多变化。

2017年11月10日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（下称“92号文”），直击部分央企杠杆过高且没有财务并表导致的债务隐形化风险；11月26日，国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（以下简称“192号文”），提出对央企PPP业务规模实行总量管控：纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。

今年以来，央企参与PPP项目成交数量明显下滑。据PPP有例数据服务平台不完全统计，今年1-7月份，央企参与PPP项目成交数量为417个，同比减少17%，其中7月份PPP项目成交数量为44个，同比下降49%。

与此同时，民企在PPP中的地位稳步上升。

截至2018年10月5日，全国累计PPP项目成交金额合计11.9万亿元，前15强企业的中标金额总计高达5.4万亿元，占比46%。其中，华夏幸福、东方园林、碧水源等3家民营企业跻身15强。

清华大学PPP研究中心首席专家王守清在接受时代周报记者采访时指出，财政部92号文的出台“是为了规范PPP”，而国资委192号文的出台则“是出于央企去杠杆和管控风险的考虑”，但他同时强调，“在目前的PPP领域中，央企仍占据主导地位，短期内这一格局不会改变”。

央企主导格局不变

央企一直是国内PPP里的绝对主力。

PPP大数据公司发布的《2017年中国PPP发展年度报告》中显示，2017年中国PPP项目数量为3269个，总投资规模达到4.7万亿元，其中，地方国企成交项目规模共15116亿元，较2016年增长了2.23倍；央企下属公司成交项目规模共16161亿元，较2016年增长了1.65倍。与之相比，虽然民企成交项目规模较2016年也增长了1.31倍，但总额仅为10706亿元。

2017年，央企参与PPP项目的程度到达历史巅峰。

基建通数据显示（数据均含子公司），2017年全年中标的PPP项目中，公路PPP项目占据了52%的市场份额，而中标额排行前五名的央企，全年累计中标额高达2.5万亿元。中标总金额最多的央企是中国建筑，累计中标总额约9944亿元，对比2016全年的3555亿元，足足翻了一倍有余；紧随其后的是中国交建、中国铁建，2017年PPP项目累计中标金额难分伯仲，都在5200亿元左右—2016年，这两家的PPP中标总额分别为1555亿元和1500亿元，一年后均翻了三倍。

发展过猛的PPP项目，加大了央企潜在的财务风险。

“限制央企超越自身能力参与过多的PPP项目，有去杠杆和管控风险的考虑。央企参与的PPP项目规模一般都比较大，按照国家规定，每个项目，央企及其他股东都要出20%-25%的项目资本金，这就造成央企自有资金缺乏，且主导PPP的央企多是负债率较高的工程公司，再加上PPP项目投资回收期长，未来的不确定性就进一步加大了。”王守清对时代周报记者解释说。

时代周报记者查阅财政部数据显示，92号文与192号文发布后，历经4个多月的清理整顿，截至4月23日，各地累计清理PPP退库项目1695个、涉及投资额近2万亿元；上报整改项目2005个、涉及投资额3.1万亿元。

今年4月28日，财政部再次发布《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》，要求对此前核查出的问题项目进行整改。

据PPP大数据公司明树数据显示，今年1-9月份，PPP成交项目总个数为1846个，中标金额累计2.72万亿元—去年同期成交个数为2113个，中标金额累计为3.17万亿元，PPP个数和中标金额总量均下滑。

曾经野蛮生长的PPP进入了短暂的冬眠期。

民企迎来新机会？

“政府的总体思路还是希望更多地鼓励民企和外企去做PPP，因为在国际上的PPP概念里，第二个P是民企和外企，但因为国情不同，到国内就成了央企主导。”王守清对时代周报记者介绍说。

2017年11月28日，国家发改委下发《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》（下称“指导意见”），扩大对民资参与PPP开放力度，直接降低民企参与PPP项目门槛。

对央企PPP降温，为民企PPP开路，成为2018PPP项目推进的原则之一。

截至2018年10月5日，全国累计PPP项目成交金额合计11.9万亿元，前15强企业的中标金额总计高达5.4万亿元，占比46%。3家民营企业进入前15名的行列：2017年排名第6的华夏幸福，以5310亿元的中标金额上升至第4位；2017年排名第12位的东方园林，以1412亿元的中标金额跻身第10；新晋的碧水源则排名第15（中标金额756亿元）。其中，华夏幸福是民企PPP中当之无愧的老大，拿下最大的一笔中标项目，是武汉市江夏区的郑店产业新城，项目金额为324.83亿元。

如果从明树数据另一份不包含央企子公司的十强榜单来看，华夏幸福则力压中国建筑股份有限公司拔得头筹，东方园林排行第八。值得一提的是，截至10月22日，云南省的PPP项目累计成交数量为238个，金额总量为6395.5亿元，规模略少于浙江的6844亿元，位居全国第二。受本地PPP项目规模的影响，云南省交通投资建设集团有限公司则成为榜单中唯一的地方国企。除此之外，剩下的七个席位仍由央企承包，排名前五的四大央企分别为中国建筑、中国交建、中国铁建和中国中铁。

这场PPP整改风暴是否将为民企入场带来实质性的改变？王守清在接受时代周报记者采访时明确表示不赞同这样的观点：“因为，第一，民企目前仍存在融资难题；第二，央企在信用和技术上具有优势；第三，地方政府出于稳妥的考虑，还是更愿意将项目交给央企。”

某国有银行工作人员向时代周报记者表示：“出于风险考虑，银行肯定更愿意贷款给央企或者国企。”对此，王守清说得更加直白，“国内银行过去是垄断的，现在虽有改善，但金融体系远未成熟；国内银行的利润，85%左右来自于利息差，又由于历史的原因，人才的组成和能力不足，对行业对项目不了解，很难判PPP项目是否可行和可融资，故更倾向于依赖政府和央企的信用进行放贷”。

王守清强调，只有当PPP项目由财务投资者主导，市场才算真正成熟。

仍存短板

在混合所有制改革日益成为国企改革领域重时心，PPP模式成为推进的主要途径之一。

9月18日，国家发改委就“加大基础设施领域补短板力度稳定有效投资”召开新闻发布会。发改委基础司副司长马强提出，要加大资金筹措力度，通过规范的PPP方式运作，鼓励民间资本积极参与交通基础设施建设，推进铁路项目股份制和混合所有制改革，按照市场化、法制化原则推进债转股。

杭温铁路（义乌至温州段）成为我国首条兼具混改试点与PPP示范项目的铁路项目方案。

时代周报记者查阅浙江省人民政府网站的试点方案显示，杭温铁路项目资本金约为98.06亿元，其中：民营社会资本方占股51%，通过邀请招标方式确定；中国铁路总公司占股15%，通过单一来源采购方式参与，与民营社会资本同股同权；省交通集团代表省政府出资，占股13.6%；温州市、金华市、台州市政府各指定1家出资代表，分别占股10.2%、8.58%、1.62%。

实际上，今年9月，我国首条民营控股的高铁杭绍台铁路刚刚落地，杭温铁路义乌至温州段则被业内看做是此类项目再扩围的尝试。目前，我国共有三批国家级混改试点，第三批试点名单共31家国企，第二批试点名单共10家央企，而第一批试点名单则采用N+1的方式：“N”是9家央企，“1”则是浙江省。

国资国企改革专家、天强管理顾问总经理祝波善向时代周报记者指出，以PPP作为混改突破口，目前尚存在一定困难，“从2014年至今，PPP在发展的过程逐渐演化为一种融资行为。一方面，地方政府的权责切分不够清晰；另一方面，依靠融资成本偏低的优势，央企的主导地位短时间内不会被动摇”。