自然资源部力推“增存挂钩” 闲置土地处置不力将减少用地

2018-08-07 02:29:22

来源: 时代周报

中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞表示，“增存挂钩”机制的推出意味着中央调动地方积极性，倒逼各地要加快盘活现有闲置土地。

时代周报特约记者柳瑶发自北京

7月31日，自然资源部发布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（以下简称《通知》），提出通过“増存挂钩”机制解决各地批而未供和闲置土地过多的情况。

《通知》提出，要明确各地区处置批而未供和闲置土地具体任务和奖惩要求，对两项任务均完成的省份，国家安排下一年度计划时，将在因素法测算结果基础上，再奖励10%新增建设用地计划指标；任一项任务未完成的，核减20%新增建设用地计划指标。

近年来，批而未供和闲置土地规模有增加趋势。中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞在接受时代周报记者采访时表示，“增存挂钩”机制的推出意味着中央调动地方积极性，倒逼各地要加快盘活现有闲置土地。

屡治屡增的闲置用地

闲置土地一直是中国土地市场亟待解决的问题。

闲置用地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。动工但开发建设用地总面积不足1/3，或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也属于闲置用地。

我国每隔一段时间就会集中开展闲置土地处置活动，破除土地资源无效低效供给，提高资源供给质量和效率。

土地闲置和利用率低，除了不利于土地的集约利用，带来资源浪费，也为地方政府财政收入变现带来困难，并损害一部分人的利益。倪鹏飞介绍道：“我了解到有的土地开发到一半就停下来，因此好多安置户无法返迁，给他们的生活带来很大的不便，同时给城市环境，整个规划的实施都带来很大不利影响。”此外他还指出，有些地方供给相对于需求严重不足，并不是上级政府没有给指标，而是企业、开发商没开发造成的，也给社会带来了负面影响。

原国土资源部2014年开展节约集约专项督察，清理出批而未供土地1300.99万亩和闲置土地105.27万亩。截至2016年年底，有98.22万亩闲置土地被处置，处置比例达到93.6%。

目前，自然资源部并没有公布我国最新的批而未供和闲置土地数量，但在7月中旬河南省十三届人大常委会第五次会议上，一份《关于限制土地管理情况的专项工作报告》中，给出了这样的数据：河南省省内内涉嫌闲置土地21.28万亩，数量居全国第一位，占比占到全国的10%。

对于批而未供和闲置土地数量屡治屡增，倪鹏飞认为，主要涉及地方政府、企业、原土地居民、土地本身权属等多方面原因。地方政府方面，从土地出让到最后开发中间涉及多项手续，在这一过程中，如果其中某一项协调不力，都可能导致土地处于闲置土地状态。企业方面，开发商认为的合理开发时机和企业自身经济实力都可能影响土地状态。此外，对土地原有居民的安置不当也会产生闲置，比如钉子户现象。还有土地产权是否明晰和土地是否合法也是导致土地闲置的重要原因。

北方某城市国土资源和房屋局相关工作人员也向时代周报记者表示：“现在很多存量用地没人愿意用，可能大家觉得该地问题比较多。”该工作人员认为，现在将土地作为资本要素也容易造成土地闲置。“因为大家觉得它有升值空间，存在投机的机会。”

建设用地包括城乡住宅和公共设施用地，基础设施用地、旅游用地等，但是因为房地产在我国经济发展中占有重要地位，加之住房和人们生活密切相关，所以在提到建设用地时，人们更多地将注意力集中到住宅用地的闲置上。

今年4月，自然资源部发布的《关于2017年国家土地督察工作情况的公告》显示，国土督察机构2017年督察新发现闲置住宅用地3148宗，23.8万亩，接近于5个澳门特区的面积。这样的土地利用效率，并不利于我国住房建设的长期发展。

调动地方政府积极性

其实，针对批而未供和闲置土地屡治屡增的顽疾，我国早在1999年就出台了《闲置土地处置办法》，该办法的实施效果并不太好。

2012年《闲置土地处置办法》被重新修订。新办法要求未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，将被无偿收回国有建设用地使用权。新办法看似给了各地方政府一项权力去敦促企业开发土地，但实践结果却是，一些地方政府在处理该问题上出现了有令不行、有令乱行，监管不到位的现象。

仅无偿收回这一条款，前述县级国土资源局干部就表示，真正无偿收回的闲置土地几乎没有一宗。

究其原因，中原地产首席分析师张大伟在接受时代周报采访时表示：“土地闲置的原因很多不是开发商的原因，而是地方政府规划变化导致的。”

经济学家马光远也曾撰文指出，因“毛地”出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的几乎占到了闲置土地的六成以上。

此次，《通知》也指出，对于企业原因造成的闲置土地，市、县自然资源主管部门应及时调查认定，依法依规收缴土地闲置费或收回。对于非企业原因造成的闲置土地，应在本级政府领导下，分清责任，按规定处置。闲置工业用地，除按法律规定、合同约定应收回的情形外，鼓励通过依法转让、合作开发等方式盘活利用。

不过，《通知》最大的亮点是“增存挂钩”机制。倪鹏飞认为，“增存挂钩”机制跟利益挂钩会进一步调动各地方政府积极性，加之它们本身就有这个压力和动力去加快处置闲置土地，相信会比原来的措施好，至于多大作用还有待观察。

“日常工作中我们遇到的一些实际情况，让我们必然想到用增存挂钩的方法。”北方某市的工作人员对时代周报记者介绍，当地已经将下辖区域土地使用情况作为制定下一年度计划用地的参考依据，也取得了一些效果。但该工作人员认为，地区经济发展形势是影响土地闲置问题的关键因素，政策只是辅助因素。