• 9年11次联席会议 深莞 惠一体化终破题

    时事 > | Time Weekly - 2018-05-02 01:42:59 来源:时代周报
  • [摘要] 多名专家接受时代周报记者采访时表示,深莞惠区域协同发展试验区要打破原有行政壁垒,通过创新方法解决试验区内管理体制、利益机制、责权利对接等问题,否则难以取得突破。

    时代周报记者 潘展虹 发自广州

    近日,深莞惠经济圈有了新的命题。

    4月21日,深莞惠经济圈(3+2)党政主要领导在河源市举行第十一次联席会议。会议提议推动在东莞、惠州临近深圳地区划出一定区域,规划建设跨行政边界的功能协调、产业互补、成果共享的区域协同发展试验区。

    深莞惠区域协同发展试验区随即成为三城市民最关心的热词。事实上,试验区的概念在去年5月写进了广东省政府印发的《实施珠三角规划纲要2017年重点工作任务》,当中明确提出规划建设深莞惠区域协同发展试验区。但如何规划建设,上述文件并未给出指引。

    不到一年时间,试验区从一纸概念到进入公众视野。按照会议达成的合作意向,深圳将同东莞、惠州开展规划建设前期工作。

    多名专家接受时代周报记者采访时表示,深莞惠区域协同发展试验区要打破原有行政壁垒,通过创新方法解决试验区内管理体制、利益机制、责权利对接等问题,否则难以取得突破。

    “坪新清”的启示

    不管是从官方规划文件,还是民间实际交往,深圳、东莞、惠州三座城市已是“你中有我,我中有你”。

    如此紧密相连,源于三城的“同根同源”。1979年以前,深圳、东莞同属于惠州惠阳地区。1979年深圳成为我国首批特区城市,由此与惠州分开。1988年东莞也独立设市,与惠州分开。

    30年后,历史同源的深莞惠因《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》的实施携手协作。联席会议成为深莞惠一体化进程的推手。自2009年首次召开三市党政主要领导联席会议,就基础设施、产业发展、城乡规划、环境保护、公共服务等多方面提出合作提议。

    深莞惠合作走向纵深的标志,是2011年第五次联席会议上提出建设坪新清产业合作示范区。坪新清分别指的是深圳市龙岗区坪地街道、东莞市清溪镇和惠州市惠阳区新圩镇间,为三市接壤处。

    按照构想,该示范区以龙岗坪地高桥工业园为核心启动区,突破行政、土地、税收、财政、社会管理等制约,创新区域合作机制,定位为深莞惠深度合作先行区、高科技产业服务创新中心,为建设深莞惠城际高新技术产业带探路。

    时任深圳市龙岗区区长张备曾估算,5平方公里核心启动区可产生500亿-600亿元产值,由此合作区可产生数千亿元产值。考虑到对区域经济带来辐射带动作用,三市积极表态。惠州认为示范区能满足深莞惠一体化的需要,东莞则表示要主动融合对接,深圳则积极推进坪地高桥工业区的国际低碳城项目。

    这样的鼓与呼并没有维持很久。仅两年时间,这个曾被认为区位优势明显、土地资源丰富、有巨大开发潜力的示范区始终未能进入现实操作,而国际低碳城项目也成为深圳独立推动的项目。

    “归根到底,还是体制、机制未能理顺。”中国综合开发研究院旅游与地产研究中心主任、中国城市经济专家委员会副主任宋丁接受时代周报记者采访时表示,虽说是共建共享示范区,但始终需要有一方来做主导协调,否则“共建共管”就会变成“谁也不管”。更重要的是示范区要在行政机制、体制方面创新,否则难以满足各方不同利益需求。

    尽管坪新清产业合作示范区被搁浅,但深莞惠一体化的进程却没有放慢,具体体现在交通互联互通。2014年三市共同制定《深莞惠交通运输一体化规划》,以破解对外通道布局不完善,区域客流、物流中心辐射能力亟待增强等问题。

    同年,汕尾、河源加入组成了深莞惠经济圈(3+2)。至此,交通运输类项目成为联席会议的常规大类,深莞惠交通部门专门组成工作组,协调发改、规划等部门同步开展区域路网衔接规划,以实现“珠江东岸1小时通勤圈”目标。

    试验区还是“一张白纸”

    直到第11次联席会议,深莞惠经济圈再次走进舆论中心。

    该次会议通过了近期五市共同推进的46项重点合作事项,其中提到规划建设区域协同发展试验区。会议提议,试验区在东莞、惠州邻近深圳地区划出一定区域,为跨行政边界的功能协调、产业互补、成果共享,进一步促进深莞惠三地协同发展,助推珠三角打造世界级城市群。深圳、东莞、惠州将积极探索创新合作机制、合作模式,明确试验区选址、发展定位、空间布局、主导产业等因素。

    试验区仍处于协商阶段,各方对试验区的选址、模式还没有明确的消息。时代周报联系东莞相关部门咨询时被告知,联席会议“定调”后相关工作还没有进入实际操作阶段,未能提供项目的相关进度。惠州同样表示暂未有公开的信息。

    直到目前,试验区还是“一张白纸”,但有可参考的样板。会议提出可参照深汕特别合作区做法,即深圳主导经济管理和建设,汕尾负责征地拆迁和社会事务。该合作区定位为现代产业新城,深圳将主导产业配套,参与区域产业分工,优化投资环境,引导产业集聚,逐步形成以先进制造业、优势传统产业、现代旅游业、现代服务业、生态农业为重点的产业体系。

    “深汕合作区的管理权由深圳托管后,深圳的积极性一下子上来了,最近动作频频,可以想象几年后的深汕合作区将有可观的发展。”宋丁说,深汕合作区过去在深汕两市联合管理的体制下,成立七年以来几乎没有进展,直到深圳全面托管深汕合作区,财税纳入深圳市区财政管理,按“10+1”模式给予政策、资源支持发展,合作区向前迈进了实质的一步。

    深汕合作区的创新区域合作经验,有望为全国“飞地经济”提供示范,深莞惠试验区如何借鉴?宋丁认为,深汕合作区创新的做法是由深圳一方全面托管,以及地区生产总值、税收存量归深圳所有。

    但按照会议提出,试验区的地区生产总值、税收存量归当地所有,增量部分由三地政府在协商基础上按比例分成。“像是回到深汕合作区的前期模式。”宋丁说,试验区要想建得成首先要解决的是区域合作管理体制、机制的改革,其次才是在哪里建的问题。

    前有深汕合作区作为参考样本,后有坪新清产业合作示范区为“试错”案例,深莞惠区域协同发展试验区怎么建,自然备受瞩目。

    “建试验区应当是自下而上,而不是自上而下地划定。哪里有人才、创新,试验区就可以建在那里。”中山大学港澳珠三角研究中心教授郑天祥对时代周报记者说,人才集聚是发展的第一资源和增长点。如富士康把显示器全生态园放在增城,看中的是广州有研发人才。由此可见,只要有人才集聚就能形成发展气候,在轨道交通网络基础上成为协同发展的区域。

    强化双引擎辐射带动作用

    《实施珠三角规划纲要2017年重点工作任务》提出,广东要强化广州、深圳“双引擎”辐射带动作用,推动包括深莞惠+汕尾、河源在内的新型都市区率先实现一体化。

    近年来,随着高速发展,深圳土地资源日益紧张,产业和居住人口逐渐往周边城市溢出。但要真正形成打破行政区划的共同体,还需要改革。

    “单纯的行政区域合作的思维过时了。”郑天祥认为,当今全球化时代,只要是产业能够互补的,全球范围内都能够合作,更何况是临近的几个行政区域。但资源条件相似的反而会是竞争关系,不利于区域整体发展。

    如今,深莞惠三城各有各优势。东莞除了有可供用地,近年来在产业转型升级方面花了大力气,建成了完备的智能手机产业链及配套,并成功引进了华为终端落子松山湖。从人才集聚、科研实力的角度而言,深圳的优势无疑是突出的。而惠州则有土地、劳动力的成本优势,可有效承接深圳的产业外溢。

    优势固然能够互补发展,但在郑天祥看来这不利于大湾区的整体发展。“如果深圳把核心技术保留在本地,只是借试验区向东莞、惠州要土地、劳动力,虽说也能带动东莞、惠州的经济发展,但这影响力相对小。”

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    反观粤港澳大湾区,目前还面临制造业同质化、亟待转型升级以及国际竞争压力加剧的问题。为此,郑天祥认为可按照城市群、土地资源、产业发展、人口分布、城市乡村生态等划分,以市场为主导,对湾区做全局的合理区域分工,而非局部的小区域合作发展,发挥广州、深圳、香港的核心作用,加上其他城市的错位发展来推动整个湾区。

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