环保大整合 生态监管权待明确

此前一些政府机构设置和职责划分不够科学，出现了职责交叉、多头管理的问题。此番整合后，可以避免政出多门、责任不明、推诿扯皮的现象，提高政府的运行效率。

时代周报记者 陈泽秀 发自广州

这几天，不少民众来到北京西直门南小街115号院，在环境保护部的门牌前拍照留影。1988年，这里挂上了环境保护局（副部级）的牌子，此后几乎每隔十年，就更换一次门牌：1998年，升级为国家环保总部（正部级）；2008年，再次升级为国家环境保护部，成为国务院组成部门。如今，环境保护部这个名称，将随着新一轮机构改革，淡出历史舞台。

3月13日，国务院机构改革方案（下称“方案”）提请十三届全国人大一次会议审议，根据方案，环保部、发改委、国土资源部等7个部门的相关职能将予以整合，组建生态环境部，作为国务院组成部门，环保部不再保留。

本轮机构改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个。方案提请审议的同一天，中央财经领导小组办公室主任刘鹤在《人民日报》发表《深化党和国家机构改革是一场深刻变革》一文，称（这次）改革的突出特点是范围全面，改革深度具有革命性。

多位环保专家在接受时代周报记者采访时表示，此前一些政府机构设置和职责划分不够科学，出现了职责交叉、多头管理的问题。此番整合后，可以避免政出多门、责任不明、推诿扯皮的现象，提高政府的运行效率。

化解职责交叉困局

“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动。”刘鹤在上述文章中写道。

根据方案，新组建的生态环境部，是在环保部的基础上，将多项散落在其他部门的环保职责整合在一起。如发改委的应对气候变化和减排职责、国土资源部的监督防止地下水污染职责、水利部的编制水功能区划职责、农业部的监督指导农业面源污染治理职责等。

清华大学环境学院教授王占生对时代周报记者表示，生态环境部内涵更宽、发言权更大。此前水利部和国土资源部在一些标准上并不统一，现在将两者在水治理方面的职能交由生态环境部管理，更好一些。“在经济发展时，生态环境成了一个不能不考虑的问题。将来最好由国务院副总理直接领导，这样生态环境部的发言分量会更重一些。”王占生建议。

长期以来，我国的环保职能分割为三大方面：污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、公安、交通等部门；资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；综合调控管理职能分散在发改委、财政、国土等部门。环境问题往往涉及各部门、行业和地区的利益。

“把相近的职能划到一个部门，对今后的工作非常重要，可以改变监管职能分散、部门之间相互扯皮、资源浪费的局面。”环保部原核安全总工程师杨朝飞对时代周报记者表示。他举例称，以前中国的地表水污染由环保部来治理，对水体进行监测时，劣Ⅴ类水最高占到了16%，现在下降到8.6%，降幅接近一半。但地下水却由国土资源部负责管理，由于它并不具备监管企业排污等职能，所以这几年地下水的污染呈现上升态势，目前大概有2/3的地下水不能饮用，污染比较重。

早在2013年11月召开的十八届三中全会上，习近平总书记就曾指出，山水林田湖是一个生命共同体。“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”

十九大报告明确提出，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度。除了生态环境部，此次新组建的自然资源部也与生态环保密切相关。其主要职责，是对自然资源开发的利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责等。

国家城市环境污染控制技术研究中心研究员彭应登认为，自然资源部集自然资源的所有权和监管等职责于一身，实现了山水林田湖的一体化管理，有利于部门内部的协调，信息共享，行政的效能会得到强化、提高等。但在他看来，机构改革只是第一步，将来还会逐渐完善，不会一步到位。

生态监管权待明确

对于自然资源部和生态环境部的职能定位，有专家担忧：“将来关系怎么理顺？”比如，森林这种既是自然资源又属于生态系统的，应该由谁管理？自然资源部和生态环境部之间是否有职责交叉的部分？

3月19日，原环保部部长李干杰被任命为新组建的生态环境部部长。“生态环境部的组建，从监管者的角度，有‘五个打通’，把原来分散的污染防治和生态保护职责统一起来。”李干杰在两天前的记者会上表示，第一是打通了地上和地下，第二是打通了岸上和水里，第三是打通了陆地和海洋，第四是打通了城市和农村，第五是打通了一氧化碳和二氧化碳，也就是统一了大气污染防治和气候变化应对。

彭应登对时代周报记者表示，以前环保部主要有两大职能，即污染防治和生态保护。但从目前公布的方案来看，新组建的生态环境部更强调污染防治，生态保护监管的职能并没有明确。

值得一提的是，此次新组建了国家林业和草原局，职能涉及生态保护方面的监管。该机构由自然资源部管理，国家林业局不再保留。方案显示，组建国家林业和草原局的目的是“加大生态系统保护力度，统筹森林、草原、湿地监督管理”。

有观点认为，涉及生态保护和污染治理方面的内容，生态环境部应当有监管职责。“一些项目开发建设前，环保机构要进行环境评价的审批，要求减少污染。建设过程中、建成之后，都会监督其是否按照环评标准运行。”杨朝飞说道。

“生态监管是原来环保部很重要的一块内容，比如主体功能区规划里的生态红线、自然保护区等监管。”3月13日，全国政协委员、原环保部副部长黄润秋在全国政协讨论国务院机构改革方案的小组会议上表示。在黄润秋看来，组建生态环境部是为了把分散在各个部门有关污染监管治理的职责集中在一起。组建自然资源部是统一行使对国家自然资源资产的所有权，把国家自然资源资产要素归拢到自然资源部。

黄润秋建议，把自然生态监管权按照十九大精神进一步明确。“现在看来，所有权是明确了，就是自然资源部，包括国家公园、自然保护区等所有的自然生态所有权，但是监管权这一块没有写得很明确。”黄润秋说道。

黄润秋透露，中央对改革整个进程的规划是到今年年底改革到位，时间非常短。杨朝飞表示，落实机构改革还有很多细致的工作要做。如环保部要把从其他部门转移过来的职能，与现有的职能进行梳理，交给统一的部门管理；过去的规章制度、法律法规，有矛盾的地方要进行修改；原来各个部门之间检测标准和技术规范，要统一起来；人员的安排和培训也是需要关注的问题。

此外，一些部门的划分需要进一步考虑。“原来的环保部没有船舶等大型监测设备，国家海洋局的海洋环境保护职责整合进来后，这些物资和人员是不是要一同合并过来，需要两个部门进行研究。如果大型设备不能合并，可能就要考虑重新购买。”杨朝飞说。他建议，有关地下水监测点位和海洋环境监测点位一定要做好跨部门的移交工作，以保证监测数据的历史可比性。

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