• 集体土地入市,有人考虑过保护农民利益吗?

    观点 > | Time Weekly - 2017-09-12 02:41:02 来源:时代周报
  • [摘要] 集体土地不通过政府征地的渠道也可入市,对于提高房屋供给缓解住房供需矛盾、解决大城市房价居高不下、保障集体土地拥有者的权益等都有着重要的意义,可谓一举多得,各方受益。

    张雪峰

    8月28日,国土资源部及住房和城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。《方案》指出村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。集体土地不通过政府征地的渠道也可入市,对于提高房屋供给缓解住房供需矛盾、解决大城市房价居高不下、保障集体土地拥有者的权益等都有着重要的意义,可谓一举多得,各方受益。

    这一制度创新的意义远不止于此,它还将引导资本、人才等要素由城市向农村流动,有助于改变当下这些要素由乡村单向流入城市的趋势,对彻底破解城乡“二元结构”,缩小城乡差距或是破冰之举,也为全面深化新一轮的改革提供了新的路径。

    改革开放以来,在工业化、城市化的进程中,很多城市周边的乡村早已完成了非农化,成为城市的一部分,但由于户籍、土地等制度,城市周边形成了村不像村、居不像居的现象。随着城市土地价格的急剧攀升,掌握土地资源的村(居)民成了城市化进程中最大的受益者,但由于集体产权不明晰、不完备,集体土地如何处置成为社会不稳定的重要因素之一。原村民早已洗脚上田,不再从事农业生产,但他们并不情愿转为城市居民,因为只有保有农民身份才能享受这种利益,他们依赖土地生活的意识并未根本改变。

    土地产权二元制是城市化进程和集体经济发展之间无法回避的迫切问题。根据宪法,城市土地一律国有,但随着城市的扩张及非公有制经济不断发展壮大,进而产生日益巨大的用地需求。而城市周边乡村有大量土地,但因属集体经济性质而无法成为城市建设用地,且利用效率低下。一旦城市建设用地出现瓶颈,这种矛盾引发的冲突将不可避免,破解土地产权的二元制是问题的核心,也是焦点和难点。

    根据相关法律制度,乡村城镇化后,其土地也同时变为国有土地,集体经济组织仍然继续占有和使用这些土地,但从严格法律意义上讲,集体经济组织只是拥有土地的使用权。而集体经济组织所拥有的产权(包括使用权、收益权、处分权等)如何确定?使用年限如何实现集体经济组织要求与法律之间的平衡,这些问题都需要进一步探索明确。

    集体土地虽然规定归集体所有,但“集体”究竟指什么并不清楚,容易给掌握集体经济实际经营权和控制权的少数管理者留下寻租的空间,而违法使用集体土地带来巨额收益应如何缴税、处罚,都缺少必要的规定。集体土地产权不明晰,个人对所拥有的股份没有处置权,不能转让、买卖、抵押,有些甚至不能继承,不利于原村民财产权的市场化流动,这也是我国集体经济难以发展壮大的制度性根源。另外,村集体享有名义上的土地所有权,但对土地使用和处置权限却十分有限,国家又可以随时征用地集体土地,围绕这些问题出现的干部腐败等引起的抗议、上访事件时有发生。

    《方案》提出,村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。集体租赁住房出租,应遵守相关法律法规和租赁合同约定,不得以租代售。如何提前化解集体租赁住房的利益分配,我认为要以土地确权为突破口,改革与重构集体产权制度,引导将集体土地股权“确权到户”,明确个人股东和集体股东的责、权、利,解决因人口增减或各类特殊群体变动引发的股权争议。成立有持股者选举产生的经营管理委员会,对租赁经营进行市场化运作,实现集体经济利益保值增值,以法律的形式明晰经济利益享有主体的边界、经济权益及应该承担的义务,无论居民未来身份如何变化、工作地点如何变化,其持有的股份所享有的集体租赁受益权都将受到法律的有效保护。

    (作者系广东省委党校副教授)

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