土地,中国城镇化进程的关键词

2017-07-25 02:12:16
来源: 时代在线网

马维

“中国很大,不过这个很大的国家,可以说只有两块地方:一块是城市,另外一块是乡村。中国的人口很多,不过这十数亿中国人,也可以说仅分为两部分人:一部分叫城里人,另外一部分叫乡下人。这样看,城乡中国、中国城乡,拆开并拢,应该就是一回事。”

这句话,是周其仁先生在《城乡中国》这本书里说的。这本书,是周先生在《经济观察报》上的系列连载文章的结集,跟当下不少学者名流敷衍了事、严重注水的专栏文章不同,周其仁先生的这部作品,不仅观点鲜明、分析透彻,而且逻辑自洽、可读性强,通读全书,让人颇有茅塞顿开之感,可谓目下同类著作中的翘楚。

经过整理,书中收录的文章被分为“城市的功用”“自由乃城市之基”“地权的演变路向”“主导机制的分叉”“确权走新路”等主题,读者读过目录,便可大略体察作者对中国城市和乡村所持的基本立场。

从主题来看,也许周其仁恰是写作这样一本书的最佳人选。这位如今研究中国三农问题的顶尖学者,1950年出生上海,1968年插队落户到东北农场。恢复高考后进入中国人民大学学习,大学毕业后分配到社科院农业经济研究所中国农村发展问题研究组工作—这个机构后来划归到中共中央农村政策研究室,归杜润生领导,是国务院农村发展研究中心的前身,主要为中央制定农村经济政策提供中长期背景研究。当时,在这个著名的研究机构里,初出茅庐的周其仁不断打磨自己的田野调查和学术研究能力,此后又在英国牛津大学、美国科罗拉多大学、美国芝加哥大学担任访问学者,最后在加州大学洛杉矶分校取得了经济学博士学位,师从科斯等经济学大师。1996年回国后,周其仁先后任教于北大、浙大,成为中国最权威的经济学家之一,也是学院派里最著名的农村问题专家。

的确,研究中国农村问题,特别需要像周其仁这样的既拥有西方经济学头脑、又懂中国国情,能看清问题本质的学者。而中国的城市化问题和农村问题,从很大程度上来讲其实是一个硬币的两面,处理好了其中的一面,另一面也就基本迎刃而解。

通读这部书,你会发现,周其仁在书中强调的一些观点,是他很久以来一直持有、且最终被实践证明是正确的观点,这些观点,也与我们每个人的生活息息相关,其中最典型的,就是“工超前,城滞后”这个说法。早在1985年,周其仁就指出,这是中国城乡问题的症结所在。所谓“工超前,城落后”,指的是中国工业化的速度超过了人口集聚的速度。一般人认为,长期以来,中国作为一个落后的农业国,工业化进程远远落后于西方,因此加快工业化进程,乃是过去数十年经济发展的必由之路,怎么强调都不过分。但在周其仁看来,自1949年以来,正是由于中国社会的城市化进程远远落后于国家工业化的进程,故而造成了如今层出不穷的城乡矛盾。从1949年开始,国人难以摆脱严重的“工业化情结”,誓要追随苏联,着力发展重工。而城乡剪刀差、户籍制度等举措,均为此目标服务,由此造成的结果便是:1960年,我国城镇化率为19.7%,可是到了整整18年之后的1978年,城镇化率却只有17.9%—经过了近20年的时间后,中国的城镇化率竟然不升反降。又一个20年过去后,中国的城镇化率提升明显,但矛盾依然存在。2010年,全球平均城市化率为50.9%,工业化率为26.1%;相比之下,中国的城市化率为51.3%,工业化率则高达46.8%。从两者的比值来说,依然还是“工超前,城滞后”。

对此奇特的现象,周其仁的看法明确:城市化的滞后必会成为制约中国未来经济发展的瓶颈。如今,虽有不少有识之士认识到了中国城市化的问题之所在,但似乎又出现了另一个难题:人口城市化的速度,赶不上土地城市化的速度——更直白地说,户籍在农村的人口,依然很难享受到与城市/城镇人口同等的权利,如教育、医疗、养老等社会保障,而即使身在城市,与城里人从事同样的工作,这些“农民职工”的平均薪水,也远低于城市和城镇人口。

周其仁因此提出另一个与此密切相关的问题—土地政策。20世纪80年代初,中国宪法开始明文规定:城市土地归国家所有,农村耕地归集体所有。彼时,国门初开,大量内资、外资企业急需土地发展生产,因此便以深圳为试验田,确立了国有土地转让制度,周其仁先生称其为“土地急就章”。只是在当时,尚无人能预料到,正是这“急就章”式的临时政策,成为了此后中国土地制度的模板及城市化道路的发动机。

当下,中国的土地政策是:延续土地非私有化(国有化和集体化);在此基础上,实现土地所有权与使用权的分离;在此基础上,土地被推向市场竞标拍卖,同时地方政府又被赋予权力,作为市场中的唯一卖方,主导土地竞拍,并从土地出让金中获得规模开关的地方税收,以此作为地方财政的重要支撑。如此,“政府主导”顺理成章地成为中国土地政策的关键所在。换言之,中央政府拥有将土地国有化的权力,以及将农村城市化的权力(即“撤县建市”的权力);地方政府负责征收农民的土地,再将土地的使用权拿到市场上交易;企业则是通过竞拍方式取得土地70年的使用权。

在对上述政策逻辑给予详尽分析、解读之后,周其仁先生给出的个人观点是:中国的城市化、城镇化若要继续顺利推进,应当适时反思“官地筹资”等过去制订的土地政策的得失,毕竟,作为一个以公有制经济为主的国家,我国土地政策的长期目标,理应是同时造福城乡两域的全体国民,让人民在这片国土上安居乐业、造福后人。

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