• 反腐机构改革确定时间表 监察委试点的破与立

    时事 > | Time Weekly - 2017-02-28 04:50:32 来源:时代周报
  • [摘要] 国家行政学院教授竹立家接受时代周报记者采访时说,从地方情况来看:“现在还处于机构组建,程序明晰,业务熟悉的过程。是一种程序性变化而非结构性变化。”

    CFP 供图

    时代周报记者 杨凯奇 发自深圳

    2月24日、25日,山西省晋中市、临汾市、吕梁市、晋城市、朔州市分别选出了市级监察委员会主任,5市监察委也相继宣告成立。两天内密集产生5名市级监察委主任,标志着山西省监察体制改革试点工作进入提速阶段。

    “国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。”这句话出自中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,它以“事关全局”的不寻常字眼,昭示这次改革的深刻意义和广泛影响。

    而在更早之前的2月4日,不少经过浙江省检察院的杭州市民发现,原本挂在检察院门口的“反贪污贿赂局”和“反渎职侵权局”两块牌子已经被摘去。这两个机构以及职务犯罪预防部门是检察院原有的刑侦部门,在监察体制改革后,其人员都将转隶到新成立的监察委中,构建反腐合力的蓝图已经浮现。

    时代周报记者了解到,以前省监察厅的一把手往往是由省纪委内排名第二或第三的副书记担任,而试点省市的省级监察委主任则由省纪委书记兼任。这一点改变,也对应着监察委在国家权力格局中地位的提升—传统的“一府两院”将变为“一府两院一委”,监察厅是政府部门,监察委则是直接由人大选出的国家机构。

    王岐山在十八届中央纪委七次全会上的工作报告中提到,将在十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员。这意味着经过一年试点工作后,国家层面的监察委员会将在明年产生。

    国家监察委员会的产生,省级试点先要完成铺垫。上述报告还对试点地区提出要求:各地要确保在今年3月底完成省级监察委员会组建工作,6月底完成市、县两级监察委员会组建工作。

    时代周报记者梳理后发现,山西、浙江的试点工作,脉络已逐渐清晰:浙江省的市县级监察体制改革试点从县一级开始,而山西则根据各地实际情况,分别采取“先市后县”或“先县后市”的方针。

    除了市县试点先后的不同,有知情人士向时代周报记者表示,三省市试点方案并无明显区别,只是在人员接受方案,比如是否设年龄限制上,存在差异。该人士透露,十九大后,监察体制改革可能会立即向全国铺开。

    改革序曲:市县级试点迈出步伐

    1月19日,山西省监察委正式挂牌,新机构与山西省纪委、山西省检察院在同一大楼办公。这是中国成立的首个省级监察委员会。此前一天,山西省委常委、山西省纪委书记任建华被山西省人大选举为第一任山西省监察委主任。

    山西省的改革试点工作并未就此止住步伐。很快,一份《关于市县深化监察体制改革试点工作的指导意见》被下发到山西省纪检、检察院系统。这是山西省监察体制改革从省级延伸到市县级的标志。

    接近山西省监察委的人士透露,《关于市县深化监察体制改革试点工作的指导意见》是内部文件,未向社会公布。山西省委书记、省深化监察体制改革试点工作小组组长骆惠宁指出,各市的试点将根据各市实际分别采取“先县后市”和“先市后县”的办法进行,“既要保进度,又要保质量,成熟一家,挂牌一家”。

    “目前看,各市县工作进展尚不平衡。……党委书记要当好‘施工队长’,亲自调查研究,亲自把握方案,亲自组织协调,亲自破解难题,把设计图变为施工图,打造合格试点样品,确保领导坚强有力有效。”骆惠宁一连用了四个“亲自”,描述试点工作的紧迫性,及对山西各市党的一把手的严要求。

    2月24日、25日,山西省市县级改革试点工作有了重大进展:两天内5位市级监察委主任产生。24日,丁立中当选晋中市监察委主任,张晓永当选为临汾市监察委员会主任;一天后,那志茂当选晋城市监察委主任,张稳科获选为吕梁市监察委主任,康吉仁当选朔州市监察委员会主任。此5人也都是所在市的纪委书记。

    5个城市监察委主任的产生,也意味着5市监察委员会正式挂牌。根据骆惠宁的讲话,这是最先“瓜熟蒂落”的5个试点。

    浙江省市县级监察委试点则采取了与山西截然不同的模式:根据时代周报记者不完全统计,目前浙江省已有25个县(县级市)成立了监察委员会,其中湖州市除德清县外,舟山市除嵊泗县外,其他各县级单位都设立了监察委。而查阅浙江省各地级市纪检监察网站,主办者仍是纪委和监察局,浙江“先县后市”的改革脉络已十分清晰。

    根据改革时间表,浙江省要在2月底完成县一级监察委人员转隶、机构挂牌工作;市级则要在4月份完成。

    国家行政学院教授竹立家在接受时代周报记者采访时表示,从地方情况来看:“现在还处于机构组建、程序明晰、业务熟悉的过程。是一种程序性变化而非结构性变化。”

    在机构建设开展得如火如荼的同时,时代周报记者注意到,三个试点地区还注重调整监察委人员的状态,令其明确职能、转变职能、适应职能。北京、山西、浙江都为纪检监察人员开设了培训会,意图是统一人员认识,确保思想不乱、工作不断、队伍不散。

    “试点地区启动监察体制改革之后,包括出台改革实施方案、‘三定’方案,举行相关的试点工作培训,开展地方改革调研等,这些工作都会同时展开。”中国政法大学副校长马怀德在接受媒体采访时表示。

    改革关键:形成反腐合力

    “整合反贪局、反渎局,表象上看是人员融合、扩充队伍,实质上是传达了监察体制改革形成反腐合力的决心。”一名接近检察院系统人士向时代周报记者表示。

    从1989年第一个反贪局在广东诞生,反贪局—作为检察院的自侦机构,已经有了28年历史。在此期间,反贪局是我国有法律明确授权的侦查机关,有侦查权,可进行专门的调查工作和强制性措施的法定侦查机关,其职权主要是办理对国家机关工作人员的贪污、贿赂、挪用公款等职务犯罪进行立案侦查等工作。

    但现实中,许多党政上的要案大案是由纪委负责调查的,这就造成了纪检监察机关和检察院之间,有一定程度权责重叠、力量分散的问题。

    “设立监察委的目的是统一侦查权,”上述人士表示,“检察院的侦查权一直有人提异议,而纪委没有侦查权,只能采取‘双规’的非常措施。这次设监察委一并解决了这两个问题。”

    北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安认为,监察委合并检察院反贪、反渎局的力量,能够提高监察效率,节约人力物力。“打个比方,一个案子原来纪委调查了两年,调查清楚以后提交给检察院,之后检察院还要调查。虽然这个调查有了纪委的基础会比较快,但也得半年。现在合并以后,调查都由监察委一次性解决。”姜明安在接受时代周报记者采访时表示。

    上述人士亦认为,合并反贪、反渎局,是反腐程序的一种优化,“现在纪检监察机关办案手机的证据不能上法庭,还要检察院再搞一遍。这是司法资源的浪费。”

    根据《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》以及第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议决定,试点地区监察委员会将履行三大职责,即监督、调查、处置。为履行职责,监察委可以采取12项措施,其中包括讯问、询问、扣押、调取、留置。

    摘牌反贪、反渎局后,剥除侦查权的检察院,其未来方向如何?姜明安认为,检察院还能通过决定是否对监察委移交的案件提起刑事诉讼,起到对监察委进行监督的作用。“监督的力度能有多大,要看中央的设计。”

    上述接近检察院系统人士则指出,检察院以后只行使监督权,其实主要是公诉和民事行政诉讼监督。

    改革焦点:破解转隶过渡难题

    根据公开报道,在2017年北京市检察院新春联欢晚会上,该院反贪局人员集体登台演唱《共筑中国梦》。演出结束后,他们与其余检察官互相道别、洒下泪水—这将是他们在检察院的最后一个春节。

    在山西和浙江,这样的道别也将不可避免。每一次机构变迁,人员的变动都是重点以及难点。

    从去年年底开始,百度“检察官”吧里渐渐热闹起来。许多基层检察官在面临转隶时,表现出一些困惑和犹豫:他们交换着各试点的转隶方案,评价着每种选择的得失。“今天领导找谈话,问态度,请给点意见,是留是走?”

    一位山西省基层检察官透露,每个地方的转隶方式有所差异。“有的地方,去留可以自己决定。有的地方冻结人事,直接过去(监察委)。”

    到监察委以后的发展前景是每个人都关心的话题。有人称,监察委增加了办案室,其他部门不变;另有人表示,到了监察委以后“来了就是和纪委同志在一起工作,受纪委领导也就是党的领导,不是独立部门”。

    “检察院的人转过来以后就要听从纪检监察机关的安排,不会给他们单独另设机构,就是普通的工作人员。”国家行政学院教授汪玉凯在接受时代周报记者采访时表示。

    反贪局的中高层干部在监察委将如何安排?山西省运城市近日公示了两名干部任命,似可看出一定端倪。现任运城市检察院反贪局副局长的张武俊,拟任运城市纪委监委第九纪检监察室主任;现任运城市检察院反渎局副局长的张继平,拟任运城市纪委监委第十纪检监察室主任。

    “检察官”吧讨论的另一大焦点是司法资格如何统一。一名基层检察官向时代周报记者表示:“原纪检监督系统的同志大多没有司法资格,但他们是接收单位;检察官有司法资格,但是被接收单位。因此监察委各部门谁当负责人,可能会在内部有一些讨论。”但他亦表示,无论有何难点,都要服从中央的决定。

    人员转隶将不可避免地触及一部分检察官的利益,能否将转隶人员的思想与行动统一到中央的决策部署上来,成为推进改革的关键。

    1月19日,根据山西当地媒体报道,在山西省监察委员会召开第一次干部大会后,机关全体干部、省纪委各派出机构负责同志共300多人,集中观看了《打铁还需自身硬》。这是一部中纪委和央视联合制作的反腐专题片,通过19个曾经在纪检监察机关干部落马的案例,教育纪检监察机关加强自身建设、完善内控机制,坚决清理门户,严防“灯下黑”。

    2月6日上午,北京市纪委市监察委机关市委巡视机构干部培训班正式开班。市纪委市监察委机关各部门、市委巡视机构的全体人员将分三个批次轮训。据官方说法,这次培训不仅针对业务,更是在“转隶”推进过程中强化纪检监察干部思想、政治、组织、作风建设的全面学习。

    北京市委书记、北京市深化监察体制改革试点工作小组组长郭金龙强调:“看北京首先要从政治上看,北京的各级党组织和广大党员、干部在政治纪律和政治规矩上决不能有丝毫的含糊,不能出现任何偏差。”

    2月23日,湖州市吴兴区监察委召开转隶组建会议。“工作要衔接,人员要融合,改革要见效,纪律要从严。”区委书记、试点工作小组组长吴志勇在会上发言强调。

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    中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长由中纪委书记王岐山担任。 CFP 供图

    中共中央政治局常委、中纪委书记王岐山在十八届中央纪委七次全会上的工作报告中提到,将在十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员。这意味着经过一年试点工作后,国家层面的监察委员会将在明年产生。

    国家监察委员会的产生,省级试点先要完成铺垫。上述报告还对试点地区提出要求:各地要确保在今年3月底完成省级监察委员会组建工作,6月底完成市、县两级监察委员会组建工作。

    时代周报记者梳理后发现,山西、浙江的试点工作,脉络已逐渐清晰:浙江省的市县级监察体制改革试点从县一级开始,而山西则根据各地实际情况,分别采取“先市后县”或“先县后市”的方针。

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