• 国家监察委胎动

    时事 > | Time Weekly - 2016-12-06 00:57:17
  • [摘要] 竹立家认为,监察委还有一个特点是可以对民主党派和无党派公职人员实行监督。这意味着包括法院、人大、政协、检察院,乃至公立医院、学校和国企都要接受监察,“填补了监督的空白地带

    中共中央政治局常委、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山到北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研。

    时代周报记者 杨凯奇 发自深圳

    11月中下旬,中共中央政治局常委、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山先后到山西、浙江、北京三省市调研。值得关注的是,在三地活动时,王岐山用了“中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长”的新头衔。

    “国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革,是国家监察制度的顶层设计。”这句话出自此次改革试点的纲领性文件《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称《方案》)。

    北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安在接受时代周报记者采访时表示,“事关全局的重大政治改革”这样的字眼并不常见,体现出这场改革的重要意义和对未来的深远影响。

    时代周报记者向北京、浙江、山西三个试点省市的纪委监察部门提出采访要求,皆得到回应称,目前能够公布的情况已经放在了监察厅官网,一律不接受采访。

    记者拨打了浙江省监察厅举报电话,询问该部门宣传部的联系方式。工作人员回应:“联系了宣传部门,得到的答复是:第一,试点工作正在有序进行中;第二,采访试点工作不仅要通过监察厅,还要得到省委宣传部乃至中纪委的许可。”

    三个试点工作:有理想但不能理想化

    不久前召开的六中全会以“从严治党”为主题,对国家监察体制提出了更高的要求。六中全会公报中写道:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”

    国家行政学院教授竹立家告诉时代周报记者,这是中央文件中首次将监察机关与人大、政府与司法机关并列提出,“意味着监察将从政府的内部监督变为另外一个机构,成为外部监督,更具有独立性”。

    监察体制改革的任务之一是成立监察委员会,这也是试点工作的重中之重。《方案》指出,试点的具体方法是:“由省(市)人民代表大会产生省(市)监察委员会,作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公,建立健全监察委员会组织架构,明确监察委员会职能职责,建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制,强化对监察委员会自身的监督制约。”

    监察委员会由各级人大产生,将是监察体制的一次重大调整。“监察机关从政府部门里独立出来,与政府平行。以前我们常说‘一府两院’,以后国家的体制可能会变成一府两院一委。”姜明安表示,平行的架构,使监察委的监察范围可以覆盖到所有公职人员。这也是此次监察体制改革的要义所在。

    王岐山在调研后勉励三省市的领导小组:“在北京、山西、浙江先行先试,充分体现了中央的信任。信任就是鞭策和考验,考校的是‘四个意识’和担当精神。”

    姜明安向时代周报记者表达了他的猜测:“一般而言,每个试点的方案不会都一样,才能够对落地效果进行比较。”

    竹立家认为,三个试点省市的选择值得玩味。“北京是首都,在这里进行的改革具有全国意义上的示范作用,一般很少作为试点。这次选了北京,说明中央的重视程度非比寻常。”山西在十八大后是反腐重镇,在此试点也同样具有典型作用。而浙江则是民营经济发达地区,同样具有推进“党风廉洁建设”的试点意义。

    根据《方案》,中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组,对试点工作进行指导、协调与服务,组长为王岐山。三省市成立各自的深化监察体制改革领导小组,由各地一把手担任。其中北京领导小组组长为北京市委书记郭金龙,山西领导小组组长为山西省委书记骆惠宁,浙江领导小组组长为浙江省委书记夏宝龙。时代周报记者梳理发现,山西省的忻州、长治两个地级市也成立了相应领导小组,标志着试点工作在省市两级同步展开。

    值得注意的是,原山西纪委书记黄晓薇在今年9月卸任纪委书记、担任省委副书记后,于11月开始兼任山西省政法委书记。黄晓薇此前在中央纪委监察部工作,曾担任中央纪委常委、监察部副部长兼中央纪委第七纪检监察室主任。她于2014年9月空降山西。

    王岐山在山西开展调研时,黄晓薇也参加了座谈会。

    王岐山对三省市领导小组提出要求:“党委要担负起主体责任,一把手负总责,纪委是专责,要把认识统一到中央的要求上来,联系本地区实际,发现问题、解决问题,为改革全面铺开和制定国家监察法提供实践基础。”他强调,试点工作“有理想但不能理想化”,要聚焦试点方案确定的任务,把握好动态平衡,防止过犹不及。

    监察范围:对所有公职人员全覆盖

    《方案》对监察体制改革的目标设定为:“建立党统一领导下的国家反腐败工作机构,深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争,构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,实现对行使公权力的公职人员监察的全面覆盖。”

    在我国现行监察监督体制中,中纪委和巡视组代表党进行纪律监督,监察部、预防腐败局和审计署为国务院机构,反贪局则是检察院机构,代表司法体系。竹立家表示,由于中国国家体制为中国共产党领导,因而中纪委在历次反腐斗争中影响颇大。

    根据现行行政监察法,监察部门的覆盖范围只包括国家行政机关及其公务员,以及国家行政机关任命的其他人员。而根据公务员法,中国的公务员不仅仅是行政机关工作人员,也包含了立法机关、司法机关、各党派和主要人民团体的公职人员等。监察部对国家行政机关外的公职人员,无法进行监督。

    上述检察体系内部人士对时代周报记者表示,监察体制改革后,政府的监察部门将并入监察委,监察范围将大大扩张:“监察部门只能监察行政机关,还要受到政府行政级别的限制。监察委则是由人大成立,向人大负责,因此可以保证监察的独立性,也不再局限于监督行政机关内部的公职人员”。

    竹立家认为,监察委还有一个特点是可以对民主党派和无党派公职人员实行监督。这意味着包括法院、人大、政协、检察院,乃至公立医院、学校和国企都要接受监察,“填补了监督的空白地带”。

    根据《方案》的设计,监察委将与纪委合署办公,也即“一套班子,两块牌子”,与此前的监察部相仿。

    姜明安表示:“为什么有了中纪委还要设立监察委?因为中纪委是纪律监督,监察委是法律监督,一定要两条腿走路,不能一条腿长,一条腿短。” 

    姜明安认为,监察委的设立,使得各地方有了独立的监察力量,或可减少中纪委的全面派驻和中央巡视组的活动,是对监察资源的节约。

    竹立家表示,根据《方案》设计,监察部并入监察委后,政府部门还保有审计监督的权力,“依然非常重要”。

    构建反腐合力:着眼反腐败治本大局

    《方案》提出,实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段。建立起一个“集中统一、权威高效的监察体系”。

    姜明安表示,监察委将整合四大反腐机构,即检察院反贪局、反渎局、监察部预防腐败局(副部级单位),以及各监察厅、局。“整合反贪局、反渎局,使得监察委具有了刑侦权力,从而大大提高了监督能力。”

    一名检察系统内部人士向时代周报记者透露,检察院反贪局、反渎局并入监察委确有其事,但“目前是人员撤并还是机构撤并,还没有定论”。

    时代周报记者注意到,最高人民检察院11月17日召开党组会,强调各级检察机关全体检察人员要从党和国家工作全局出发,深刻认识深化国家监察体制改革的重大意义,“坚决拥护改革、支持改革,积极支持配合做好各项工作,确保监察体制改革试点工作任务如期顺利完成”。

    姜明安向时代周报记者表示,当下的反腐流程是纪委监察部门查案,交送检察院核实,核实过程中就包括刑侦。核实后,由检察院提起公诉。未来该流程会得到简化,监察委直接查案和刑侦,交由检察院提起公诉。

    竹立家认为,监察委类似于香港的廉政公署,相对权力较大且相对独立,既可以日常监督,也有对刑事案件、对职务犯罪的调查权。

    根据我国《宪法》规定,检察权属于司法权,由各级检察院行使。检察权中就包括了侦查权。姜明安表示,侦查权的移交,会导致一系列的法律,包括《检察院组织法》《刑事诉讼法》需要调整,如要必要则可能修宪。

    上述检察系统内部人士向时代周报记者表示,整合监管资源之外,监察体制改革也是在谋求监察权力的相互制约。“现在检察院的反腐权力包括公诉权和刑侦权。一直以来对这两项权力,更多的是检察院内部监督,缺乏外部监督的机制。”他认为,把反贪局和反渎局划归监察委,等于剥去检察院对贪腐案件的刑侦权,保留了对贪腐案件的公诉权,两大权力分属不同机构,可以相互制约 。

    “这也有利于检察院提高自己的诉讼能力。”他表示,近年来国家正在进行公益诉讼试点,剥离刑侦权后,检察院可以聚焦于提升自身的诉讼能力,在公益诉讼、提起公诉等方面更有作为。

    姜明安则有不同观点,他认为提起诉讼的权力可以一并交由监察委,使监察委能够独立运行包括提起诉讼的所有反腐流程,提高效率。“检察院负责刑诉就可以了,其他反贪腐的功能可以都交给监察委。香港的廉政公署就有诉讼权。我国的安全部也可以自己侦查拘留、预审和执行逮捕。”但他亦表示,从目前方案看,监察委暂不会涉及诉讼权。

    中国政法大学副校长、中纪委特邀监察员马怀德在接受媒体采访时表示,根据国外的成功经验,要建立一个良好的监督体系,“首先还是要通过立法,来保障监察机关行使监察权的独立性和权威性;第二个是要对国家权力运行进行全面监察,对象和范围都应该广泛;第三是要赋予监察机关更加有效的监督方式”。

    从《方案》观之,监察体制改革对这三方面都有所涉及。具体的改革效果,则需要关注试点的运行情况,以及最终拿出的方案。如何推动监察人员融合和工作流程磨合,探索出可复制、可推广的成熟经验,尤值关注。


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