跳出“婆婆+出资人”窠臼，肖亚庆力推国资委自我革命

2016-04-19 04:52:56

来源: 时代周报

“国资委现在的变化是从具体的事务指导转变为战略性指导。”李长安说，国资委转向“管资本为主”后，由行政级别带来的监管难题将会减少很多，“以前是拿权力说话，现在是拿资本说话。

时代周报记者黄昌成杨凯奇发自广州

“他从基层出来，在工厂里待过，对现代工业的运营和融资，都很了解。”谈起对新任国务院国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”）主任肖亚庆的总体印象，中国政法大学资本金融研究院院长刘纪鹏这样对时代周报记者表示。

今年3月1日，刘纪鹏参加了国资委举办的国企改革专家研讨会。在他眼中，会议主持人肖亚庆是一个务实的人。其时肖亚庆刚好出任国资委主任一个月。

在经济下行、国际大宗商品价格骤跌、2015年央企整体效益受挫的大背景下，2016年，国务院对国资委的要求是继续推动央企改革，促进国有企业特别是中央企业的结构调整，坚决打好提质增效的攻坚战。而肖亚庆的责任是带领堪称中国财政命脉的中央企业，在市场经济的环境下找回辉煌。

“改革的任务很重。”在今年两会的“深化国企改革”记者会上，肖亚庆并不讳言自己和国资委所面临的困难和挑战。改革的桥头堡，是国资委监管的106家央企。而在这些央企后面，还有15万家国有企业。

对于管理企业，增长效益，肖亚庆颇有心得：在担任中铝股份董事长期间，只用了两年的时间里将中铝集团从连续9年累计亏损16.29亿元、年产量只有7万吨左右的老国有企业，改造提升为世界最大的500家企业集团之一。

如今，肖亚庆执掌的国资委需要管理的是庞大的央企体系，面临的挑战前所未有。

“我们自身也在学习，也在提高，也在梳理，也在改革。对国资委自身的改革，我们坚定不移。”还是在那次记者招待会上，肖亚庆说道。早在2014年12月，时任国资委主任张毅就提出国资委需要“自我革命”，如今肖亚庆再次提出。

成立之初被定位为“管人管事管资本”的国资委，到如今向“管资本为主”转型，随着经济形势的变化，外界对央企改革的期待和央企自身的诉求，都在促使国资委不断自我调整与改变。

对国资委的复杂定位，刘纪鹏用“婆婆+出资人”来比喻。“国资委既想当出资人，又想当监管者，因而受到很大的舆论压力。从理论上看，这也是不可能的。”他认为，这一轮国资委的自我革命，重点就是放弃“一身两任”，专心做好国有资本监管者的角色。这既是迫于经济形势的压力，也是国资委对于自身定位的一次再明确。

特设机构国资委

今年2月1日，57岁的国务院副秘书长肖亚庆履新国资委，接替张毅成为有13年历史的国资委的第五任主任。此外，时代周报记者注意到，两个月之后的4月11日，肖亚庆身兼国资委全面深化改革领导小组组长一职，而在此前，这个职务是由张毅担任。1950年8月出生的张毅，目前仍担任国资委党委书记一职。

2003年，为适应日益紧迫的国企改革需要，国务院将原国家经济贸易委员会、原中共中央企业工作委员会、财政部、劳动和社会保障部等四大机构中，有关央企的职能部分重组合并成了国资委。

在国务院的组织机构中，国资委是个独特的存在：自从2003年成立之日起，它就是国务院唯一的正部级直属特设机构。多位专家亦提到了国资委的“特殊性”。

“有个机构专门管国企，这就带来分工的专业化，专业化带来了效率的进步。”在接受时代周报记者采访时，北京科技大学教授、原在国资委研究中心任职的赵晓肯定了国资委设立的进步意义，但他同时指出，“用国资委这么庞大的机构去管理国有资产，是世界的独一份儿。”

赵晓称：“国资委可以发布政策和文件，因此具有一定政府机构职能，但不认为它自己是政府机关；如果把它看做投资者，它肯定不是投资公司；它也肯定不是一个社会机构。”

“国资委是正部级特设机构，‘机构’这个词非常巧，没有说你是行政部门、事业单位、企业法人，但你到底特在哪里，要探索。”国资委监事会专职监事、国资委研究中心原主任李保民在接受《南方周末》记者采访时说道。

作为国家指定管理中央企业的最高监管机构，国资委对大部分央企有着人事任免权，但其中亦有例外，副部级以上的央企一把手，通常是由中组部任命。多位专家在接受时代周报记者采访时认为，国资委在监管这些部级企业时，在管理企业、制定规范、落实上都会面临问题。

“级别之间相差不大，国资委对这些央企的监管，有可能就变成了同级领导间怎么处理关系的问题。”对外经济贸易大学公共管理学院李长安教授向时代周报记者介绍，尽管国资委一直在试图更新企业的人才招收模式，“像具体事务运营的职位，是已经对外招聘过好几轮了。还尝试过全球招聘、招募职业经理人的做法。但这些人最高就是总经理，董事长一级肯定还是国家任命的，这个一时半会儿变不了。”

国家行政学院教授竹立家接受时代周报记者采访时表示，国资委只是国务院的一个业务部门，只能做业务监管，比如向国企派监事会主席来监视企业的运行：“我个人感觉，像中石油中石化，都是部级单位，老总是中组部任命，国资委监管难度大。”

从拿权力说话到拿资本说话

刘纪鹏认为，国资委自我改革的动力，来自于它走不出困境的压力：“它必须抛弃掉出资人的身份，专注于国资监管，否则改革便不可能到位。”

“我认为国资委现在的变化是从具体的事务指导，慢慢转变为战略性指导，做资本布局。”李长安说道。他还表示，在国资委转向“管资本为主”后，由行政级别带来的监管难题将会减少很多，“以前是拿权力说话，现在是拿资本说话。”

过去13年来，国资委一直给人以“婆婆+出资人”的印象，如今，这个角色到了非变不可的地步。肖亚庆履新2个多月来也不止一次提到，要还国有经济市场主体地位，国资委自己必须简政放权，实现从管人到管资本的转变。

“国资委在2003年成立的时候，就要走向管资本的方向。13年过去了，现在还在提。困难就在于缺少中间环节，国资委不能直接管资本。”赵晓认为，国资委作为国务院下设的机构，拥有一定行政权力，“权力就喜欢多管，而不喜欢相对规范化的、由资本来管理的模式。”

在今年的全国两会上，刚刚上任的肖亚庆就被记者问到了国资委如何完善对自身的监管这个问题。“国资委对这个问题一直在思考，一直在谋划，也一直在推进。”肖亚庆回答，“一是要转变定位，要向以管企业为主向管资本为主转变，要优化、精简、调整国资监管事项。二是要把两个清单搞清楚，一个是权力清单，再一个是责任清单。做到该管的要科学管理，坚决到位；不该管的要退出来，让企业作为市场竞争的主体。”

国资委简政放权的改革其来有自。其中，在央企内部建设规范董事会，被认为是实现央企经营自主权的重要途径。自2004年提出在央企建立规范董事会试点这一构想以来，至2015年底，设有规范董事会试点的央企共有85家。

上任之后，肖亚庆表示，将推进规范董事会建设作为国资委今年的重要任务之一。他透露，国资委已经在国药集团、中国建材、中国节能、新兴际华集团开展了落实董事会职权试点，尝试真正把权力放在董事会。“新兴际华集团的试点更先走一步，总经理由董事会聘任，所以总经理压力很大，经理班子压力也很大。”肖亚庆在全国两会上的记者会上这样阐述改革的进展。

设立规范董事会，只是国资委转换角色的一部分。近两年，国资委提出建立国有资本投资运营公司，代行国有企业出资人职责，并设立了中粮、国投两大试点。国资委设想，改革完成后，国有资本将呈现三层次监管架构：国资委专事监管，国有资本运营公司专事投资运营，最后一环央企负责企业运营。

据国资委的设想，国有资本投资运营公司又分为国资投资公司和国资运营公司。国有资产运营公司主要运营资本，不投资实业，谋求在资本市场中使国有资产保值增值；投资公司则以产业资本投资为主，主要事务是投资融资和项目建设，对持有的股份和资产进行经营管理。两种公司各替代了一部分国资委现有功能，有学者称，国有资本投资运营公司充当了政府和企业间的隔离带。

肖亚庆的头号任务

时代周报记者注意到，除了3月份之外，肖亚庆近期还再次主持了一场国有企业改革专家座谈会，听取了李稻葵、张维迎、迟福林、胡舒立、叶檀等专家学者对国有企业改革发展的意见和建议。

叶檀对时代周报记者透露，整个座谈会给了专家比较多发言时间，主持人肖亚庆在每个专家发言时穿插几句，最后作了总结，“感觉他很稳健，从他说话很少这点你就可以知道”。

推进国企改革，这是中央交给国资委的任务。今年全国两会之后，国务院颁布了落实《政府工作报告》重点工作部门分工的意见，国资委在其中牵头的工作是 “大力推进国有企业改革”，首要的是“以改革促发展，坚决打好国有企业提质增效攻坚战”。

2-3月间，肖亚庆曾奔赴广东、陕西和天津等地，并到中行工业、中石化等央企调研，多次提到“提质增效”。在2016年，这是他的头号任务，推动国企改革的目的，正在于此。

赵晓对时代周报记者表示，在官本位下，国企领导者会面临一个困境：企业搞得好，就会成为别人眼中有“油水”的地方；搞得差，就会有人来查。“这是跟民营企业一个很大的分野。”赵晓说道。

刘纪鹏也认为，今年国资委提质增效的难点和重点，是如何提起央企领导人的信心。“他们想知道，到底该不该有所作为，这牵涉一系列体制、激励问题。”

而随着改革渐入深水区，国企的产权问题犹如一块不得不直面的坚冰。国企研究者、上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善认为，理顺行政权力与央企的关系，是理顺央企与市场关系的前提。

“央企和行政权力牵涉太多，导致决策困难。”祝波善认为，对于商业型国有企业来说，产权和股权的多元化是解决问题的良方，但目前治理尚处于缺位状态，下一步该往何处去，很考验国资委掌门人肖亚庆的魄力。

硬骨头：国企分类和重组整合

根据国务院的要求，今年国资委所牵头的“推进国有企业改革”的工作任务之一，是要推动国有企业特别是中央企业结构调整，“创新发展一批，重组整合一批，清理退出一批”。这也是国务院为国企特别是央企实现提质增效而开出的药方之一。

国资委成立之初，所管辖的央企共计196家。经过数轮兼并重组，截至2015年12月12日，国资委直接管辖的央企只剩下106家。

对肖亚庆来说，“兼并重组”并非新鲜事物。早在就任中铝总经理时，他就曾以并购、收购股份等方式，控制了产业链上下游企业，使中铝几乎处于市场垄断地位。但在国资委主任的语境中，困难和挑战不是一个量级。

李长安透露，央企重组到目前为止还很顺利，“但是也有人说，分分合合，合合分分”。祝波善也提到，中冶和五矿、南车和北车本身都是从部委分出来的中央企业：“当时说拆分，是为了提高行业竞争性，说是进步，现在倒回去，又合并，也说是进步。国资委还是要有一个清晰的思路，不要在‘兼并—拆分’的逻辑里循环往复。”

“行政指导下的兼并，可能会产生很多问题。可能会导致更加强势的垄断，会不会对市场经济的公平竞争造成更大的冲击，而且两个企业本身的磨合，能不能起到1+1＞2的效果，都存在疑问。”李长安对时代周报记者直言。

肖亚庆及国资委必须面临的另一个难题，是“推进国企分类改革”，这是去年国务院颁布落实《政府工作报告》重点工作部门分工中，指定由国资委牵头落实的。

刘纪鹏对时代周报记者称，目前国企分类“还没有到位，更没有分完”。他透露，各地国有企业将自己报为公益类国企的很少，导致分类工作的推进艰难。

2015年12月29日，国务院国资委、财政部、国家发改委联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（下称《意见》），明确将国有企业界定为商业类和公益类，并明确对商业类企业应以管资本为主，提高国有资本回报，维护国有资本的安全；而对公益类企业，则将其提供的社会效益作为重要监管内容，考核其提供服务的效率与能力。

之所以会出现国企不愿将自己归类为“公益类”的情况，部分原因是因为《意见》中特别指出，商业类国有企业要“重点……保障经理层经营自主权，积极推行职业经理人制度”，而对公益型企业的发展方式界定中则无此表述。国企领导者可能会为经营自主权而争相投入商业型国企的怀抱。

20年前，国企改革的大幕便已徐徐升起，对每一任国企管理者及国资监管者而言，随着改革的推进，产权、定位、效率等问题次第出现，肩头的担子亦越来越重。

而肖亚庆亦曾在记者会上表达了自己的心绪：“国企改革工作是一个非常复杂的系统工程，我想我们只有一任接着一任干，一棒接着一棒传，一件事一件事地做好，持之以恒、久久为功，才能取得成效。” 他并不急于求成。